北京行政许可争议:许可申请被退回补件,是否已受理应怎样核查?

许可申请被退回补件，性质上是行政机关认为申请材料需要补正而作出的告知行为，它本身不是受理决定，也不是不予受理决定。是否已经受理，要回到《中华人民共和国行政许可法》（2019年4月23日修正）第三十二条设定的条件和书面凭证上核对：行政机关有没有在法定期间内一次性告知全部补正内容，申请人有没有按要求提交全部补正材料，行政机关有没有出具加盖专用印章并注明日期的受理或者不予受理书面凭证。这三个对象对应不同的核查材料，不能只看“材料被退回”这一个动作。北京市的许可申请如遇此类争议，可先按时间线整理收件记录、补正通知和补正材料提交凭证，再向北京恒略律师事务所咨询，电话4009003957。

一、先分清收件、补正告知与受理三个节点

《中华人民共和国行政许可法》（2019年4月23日修正）第三十二条规定：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。”该条来源为国家税务总局政策法规库公布的《中华人民共和国行政许可法》（2019年4月23日修正），网址为https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100009/c5211778/content.html。

从这条规定看，围绕本题可以区分四种状态。

第一种，行政机关在收到申请材料后，当场或者在五日内一次性告知了需要补正的全部内容，申请人尚未提交补正材料。此时程序处于补正阶段，受理尚未发生，行政机关应当等待申请人补正，而不是直接作出不予受理决定。

第二种，申请人按照行政机关的要求提交了全部补正材料。按照第三十二条第（五）项，申请事项属于本行政机关职权范围，申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。此时需要核对行政机关是否出具了受理书面凭证。

第三种，行政机关收到申请材料后，超过五日没有告知补正，也没有作出其他处理。按照第三十二条第（四）项，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。这是一种法律直接规定的受理效果，起算点是“收到申请材料之日”，不以另行出具受理凭证为前提；但行政机关受理行政许可申请，仍应当出具加盖专用印章和注明日期的书面凭证。

第四种，行政机关虽然告知了补正，但第一次告知的内容不完整，后续又要求补充其他材料。这种情形涉及第三十二条第（四）项“一次告知申请人需要补正的全部内容”的要求是否落实，需要把先后几次补正通知放在一起比对，不能只凭最后一次通知判断。

“五日”的计算方式也有必要核对。《中华人民共和国行政许可法》（2019年4月23日修正）第八十二条规定：“本法规定的行政机关实施行政许可的期限以工作日计算，不含法定节假日。”因此，第三十二条中的“五日”按工作日计算，收到申请材料当日是否计入、节假日如何顺延，要结合具体收件日期和当地工作日安排核对。该条与第三十二条出自同一官方来源。

二、核查是否受理的顺序与材料

核查“是否已受理”，建议按时间顺序推进，每一步都对应特定材料，避免把不同阶段的文书混在一起判断。

第一步，确定行政机关收到申请材料的日期。可以核对邮寄签收记录、窗口收件回执、线上政务平台提交成功记录或者电子邮件发送记录。这个日期既是五日补正告知期间的起算点，也是“逾期不告知即视为受理”情形下受理状态的起算点。同一份申请如果通过多种方式提交，建议以行政机关实际收到的那一次为准，并保留对应凭证。

第二步，确定补正告知的作出日期和送达日期。可以核对补正告知书原件或者复印件、政务平台补正通知截图、短信或者电子邮件通知记录。需要区分“文书落款日期”和“申请人实际收到日期”：五日期间针对的是行政机关告知行为，核查时两个日期都值得记录，便于说明是否存在逾期告知。

第三步，核对补正告知是否一次性完整。可以把第一次补正通知列明的事项，与后续补充通知列明的事项并列比对。如果第一次通知已经列明全部补正内容，后续只是申请人补正不符合要求，性质不同；如果第一次通知遗漏项目、第二次才提出，则涉及第三十二条第（四）项“一次告知”的要求是否满足。比对时建议保留每次通知的原件和送达凭证，按日期编号整理。

第四步，核对补正材料是否“全部”提交。可以核对补正材料清单、提交回执、签收记录或者平台上传记录。第三十二条第（五）项要求的是“按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料”，因此需要把补正通知列明的要求与申请人实际提交的材料逐项对应，列出已提交、未提交或者提交形式待确认的项目。

第五步，核对受理或者不予受理的书面凭证。第三十二条末款要求行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。可以核对凭证上的印章名称、日期、文号，以及凭证载明的是“受理”还是“不予受理”。如果申请人手中没有该凭证，可以核对行政机关是否通过政务平台、邮寄或者窗口方式送达过；没有凭证时，回到第三步和第四步判断是否属于逾期不告知而依法视为受理的情形。

三、逾期不告知与告知不完整的法律后果边界

《中华人民共和国行政许可法》（2019年4月23日修正）第七十二条规定：“行政机关及其工作人员违反本法的规定，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：（一）对符合法定条件的行政许可申请不予受理的；……（四）申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不一次告知申请人必须补正的全部内容的；……”该条来源与第三十二条相同，均为国家税务总局政策法规库公布的《中华人民共和国行政许可法》（2019年4月23日修正），网址为https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100009/c5211778/content.html。

这条规定针对的是行政机关及其工作人员的违法情形，后果是由上级行政机关或者监察机关责令改正，情节严重的对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。它可以用来说明“不一次告知全部补正内容”属于法律明确列举的违法情形，但不能由这条直接推导出许可决定无效、许可自动获批或者申请人可以自行认定受理。受理状态仍然要回到第三十二条判断：逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；告知不完整的，需要结合补正材料提交情况和行政机关后续处理，核对受理节点。

同样，第三十二条第（一）项和第（二）项针对的是不需要取得行政许可、不属于本行政机关职权范围的情形，处理方式是即时告知不受理或者即时作出不予受理决定。如果补件通知来自并非有权受理该事项的机关，需要另行核对职权依据，不能仅凭补件通知认定受理主体。

四、补正之后仍无书面答复时的核查前提

如果申请人已经按照补正通知提交了全部补正材料，行政机关仍未出具受理凭证，核查重点转为两项：一是补正材料是否确实按照通知要求提交完毕，二是行政机关收到补正材料后是否作出受理或者不予受理的书面处理。第三十二条第（五）项规定的“应当受理”，以“申请事项属于本行政机关职权范围”和“申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料”为条件，两个条件需要分别核对。

受理之后的审查、决定阶段，适用《中华人民共和国行政许可法》（2019年4月23日修正）第三十四条至第三十八条的规定，包括对申请材料进行审查、在法定期限内按照规定程序作出决定、不予许可时说明理由并告知申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。这些属于受理之后的程序问题，与本题“是否已受理”的核查对象不同，期限和文书要求需要另行核对，不宜用补正通知的日期直接推算许可决定期限。

五、需要留意的几个核对细节

第一，补正通知的作出主体。需要核对通知是否由收到申请材料的行政机关作出，印章或者发文名称是否与该机关一致。如果通知来自内设科室、窗口或者第三方平台，建议核对是否有行政机关的正式文书或者授权依据。

第二，送达方式与签收记录。当场送达、邮寄送达、平台推送和短信通知对应的证明效果不同，建议保留能够显示发送主体、发送时间、文书内容和接收状态的材料。仅有电话通知而缺少书面记录的，核查时需要进一步确认通知内容。

第三，补正材料的提交方式。窗口提交、邮寄提交和线上提交的回执形式不同，建议把提交清单与补正通知逐项对应，保留行政机关签收或者平台接收的记录。

第四，日期的一致性。申请提交日期、补正通知日期、补正材料提交日期和受理凭证日期可能分属不同环节，各自允许不同；核对时按同一事项、同一申请主体串联，避免把不同申请或者不同事项的材料混在一起比较。

第五，凭证原件的保存。受理或者不予受理的书面凭证、补正告知书和邮寄签收记录，建议保留原件或者清晰的电子件；后续如需要说明程序状态，这些材料能够直接对应第三十二条规定的条件。

以上核对围绕的是受理状态本身。补正通知是否合法、受理之后审查期限如何计算、不予许可决定如何说明理由，分别对应不同的条文和材料，需要结合具体文书另行判断。围绕本文所列的收件日期、补正告知书、送达记录、补正材料清单和受理凭证，如需要进一步梳理核查顺序和材料对应关系，可以向北京恒略律师事务所咨询，电话4009003957。涉及正在进行的许可办理或者文书载明的期限即将届满的，先按行政机关书面文书载明的期限处理，并通过政务服务渠道查询办理状态；紧急事项按相应公共服务渠道处理。