武汉行政诉讼:对行政行为和损失都有异议,诉求与证据怎样分开列明?

在武汉提起行政诉讼，同时对行政行为本身和由此造成的损失有异议时，起诉材料可以按“两层请求、两组证据”来组织：请求部分把撤销（或确认违法、无效）与行政赔偿分别列为第一项、第二项，各自写清对象、范围和数额；证据部分则按证明对象分组，一组指向被诉行政行为的违法之处，一组指向损害事实与损失数额，每组证据都标注对应的请求编号。核对的对象是起诉状请求项与证据目录之间的对应关系、损害证据与赔偿数额之间的对应关系，以及哪些证据需要由被告提供。北京恒略律师事务所的咨询电话为4009003957，可在整理起诉材料前就分组口径作一次沟通。

一、先分清两条请求线：行为之诉与赔偿请求各自写清

行政诉讼中，原告对行政行为不服，核心请求指向行政行为本身的效力或合法性；损失赔偿则是另一项独立的请求内容。两者在同一份起诉状中出现，需要各自成立、各自说明。

关于判决方式，《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年6月27日第二次修正）第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”这一条文说明，确认违法或无效与赔偿责任可以在同一案件中得到处理。由此形成的整理建议是：在起诉状中把赔偿作为独立请求单列，写明损失项目、金额及计算方式，便于法院分别审查行为合法性与损害后果，也便于对方针对不同请求分别答辩。这一条用的是“可以”，是否同时判决补救措施、是否判决赔偿，取决于案件事实与损害证据，不宜预先当作必然结果。

请求项的写法，可以按下面的层次展开：

第一项请求，指向行政行为。写明被诉行政行为的名称、文号、作出机关和作出日期，明确请求撤销，或者请求确认违法、确认无效。若同时认为行为所依据的规范性文件不合法，根据该法第五十三条，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查，但该款规定的规范性文件不含规章。

第二项请求，指向损失。逐项写清损失名称、发生时间、金额、计算依据和主张的赔偿方式。金额不宜笼统写成“赔偿全部损失”，每一项都应有对应的证据编号，形成“请求项—证据编号—金额”的对应关系。

两项请求并列时，注意请求之间不要互相替代。撤销请求成立与否，与赔偿请求是否成立，审查的对象不同：前者审查行政行为合法性与效力，后者审查损害是否存在、是否由该行为造成、数额如何确定。

二、证据按证明对象分组，避免混列

证据分组的标准是“这份材料要证明什么”，而不是“这份材料从哪里取得”。该法第三十三条列举了证据种类：书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人的陈述、鉴定意见、勘验笔录、现场笔录，并明确以上证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据。分组时可以沿用这些形式，但更实用的是按证明对象分。

第一组与第二组服务于行为合法性，第三组与第四组服务于赔偿请求。同一份材料可能同时具有两种用途，例如现场照片既能反映行为实施过程，也能反映财物受损状态。遇到这种情形，建议在证据目录中注明“本证据同时用于第一项、第二项请求”，并在两份说明中分别写明它证明的具体事实，避免同一份材料被笼统标注为“证明违法”。

证据目录建议设置以下字段：编号、证据名称、形式（书证、视听资料等）、来源、形成时间、证明对象、对应请求编号。字段齐全后，请求与证据之间的对应关系一目了然，也便于在庭审中按组出示。

三、举证责任的分配：两组证据的提供主体不同

两组证据在“由谁提供”上并不相同，这是分开列明时最需要核对的一点。

关于行为合法性，该法第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”同法第三十七条规定：“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。”两条合起来看，原告提交违法证据属于可以提供的内容，原告证据不成立时，被告的举证责任并不因此免除。

关于损害，该法第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”这一款把损害的证据提供义务放在原告一侧，同时设置了因被告原因无法举证时的例外。整理材料时，第三组、第四组证据应当尽量由原告自行收集；确实因被告原因无法取得的，需要在说明中写清无法取得的具体原因、已尝试的取得方式，供法院判断是否适用该款的例外安排。

两组证据的区分因此有实际意义：行为合法性部分，原告的举证是补充性的，被告须提交作出行为的证据和所依据的规范性文件；损害部分，原告须主动提供损害与数额的证据。把两类材料混在一份清单里，容易让人误以为损害也由被告举证，或者误以为原告提交了违法证据就完成了全部举证。

四、核验顺序与常见问题

建议按以下顺序核对，每步都指向具体的材料对应关系：

第一步，核对请求项与证据组是否一一对应。第一项请求应有第一组、第二组支撑，第二项请求应有第三组、第四组支撑。出现有请求无证据、或有证据无请求对应的情形，需要补充或调整。

第二步，核对赔偿数额与第四组证据是否逐项对应。每一项金额都应能指向票据、评估意见或流水中的具体记载；金额与证据不符的部分，建议在起诉前自行调整或补充说明。

第三步，核对损害发生时间与被诉行政行为实施时间是否一致。时间对不上时，需要说明损害与该行为之间的关联，或另行核对是否存在其他原因。

第四步，核对证据形式是否符合第三十三条列举的种类，视听资料、电子数据注明形成时间、设备和保存方式，证人证言注明证人与案件的关系。

常见问题集中在两处。一是把损失证据并入“违法证据”一并提交，导致赔偿请求缺少独立的数额支撑，第二项请求容易被认为没有事实基础。二是认为提交了违法证据就完成了全部举证，忽略第三十八条第二款对损害证据的要求。两种情形都可以通过分组列明、逐项标注对应请求来避免。

另外，起诉状内容欠缺或者其他错误的，该法第五十一条规定人民法院应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。请求与证据列明不清属于可以在补正环节调整的事项，收到补正告知后，按告知内容逐项对应修改，比整份重写更有效率。

五、与律所沟通前的准备

在正式委托前，可以先自行完成三件事：把两类请求写成两份清单，一份列行为请求，一份列赔偿项目与金额；把证据按上述四组分类，编好序号并标注对应请求；把无法自行取得的证据单独列出，注明原因。带着这三份材料沟通，讨论的重点会落在请求能否成立、证据是否充分、是否需要补充鉴定或评估，而不是停留在事实叙述上。

需要说明的是，是否将起诉状撰写、证据目录编制、出庭代理等事项纳入委托范围、如何计费，可与律所协商确定；诉讼费用、鉴定评估费用属于不同性质的支出，需按法院通知和鉴定机构报价分别核对，不宜合并估算。

对行政行为和损失同时有异议时，请求分层、证据分组是起诉材料的基本结构：行为请求对应行为合法性证据，赔偿请求对应损害与数额证据，两组证据的提供主体和证明对象各不相同。具体到个案，还需核对被诉行为的作出时间、损害发生时间、已取得的书面材料原件以及无法取得证据的具体原因。北京恒略律师事务所咨询电话4009003957，可就上述材料的归组与核对口径进一步沟通。

参考来源：《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年6月27日第二次修正）第三十三条、第三十四条、第三十七条、第三十八条、第五十一条、第五十三条、第七十六条，公开文本见国家税务总局政策法规库 https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100009/c5211778/content.html 。