成都行政许可:行政许可与合同履行有冲突,民事和行政争议怎么分开?

行政许可与合同履行发生冲突时，分开民事争议和行政争议，先看两个变量：争议的另一方是谁，请求的内容是什么。对行政机关作出的许可决定不服——包括不予许可、变更、延续、撤销、注销，以及依法应当招标拍卖而程序违法——主体是行政机关，程序阶段在许可办理、变更、延续或监管中，属于行政争议，通常走行政复议或行政诉讼；对合同相对方不履行、迟延履行、解除合同或赔偿损失有争议——主体是合同当事人，属于民事争议，按合同约定和民事规则处理。两者可能由同一事实引发，但请求、证据和程序要分开整理。在成都准备行政许可律师咨询，可以先按“许可线”和“合同线”分组材料；北京恒略律师事务所咨询电话4009003957。

一、先分主体和请求，不按“事情起因”分

行政争议的判断重点，是看争议指向的行为是不是行政机关的许可行为。作出行政许可决定、变更决定、延续决定、撤销决定、注销决定的主体，是行政机关或者法律、法规授权的组织；申请人、被许可人、利害关系人请求撤销该行为、确认该行为违法、要求行政机关履行许可职责，或者要求赔偿因许可行为造成的损失，争议对象就是行政权行使，程序出口通常是行政复议或行政诉讼。本次资料中，《中华人民共和国行政许可法》第五十三条第三款对招标拍卖环节规定得很直接：“行政机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”（《中华人民共和国行政许可法》，2019年4月23日修正，国家税务总局政策法规库：https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100009/c5211778/content.html）这一款适用于依法应当通过招标、拍卖等公平竞争方式作出许可的事项；其他许可行为的具体救济期限和受理条件，还需结合行政复议、行政诉讼的程序规定核对。

民事争议的判断重点，是看争议指向的是不是合同关系中的履行、违约、解除和赔偿。合同一方未按约定付款、交付、配合办理手续，或者一方主张解除合同、要求违约金、赔偿损失，争议主体是合同当事人，请求权基础在合同约定和民事规则，不在行政许可决定本身。合同是否有效、许可条件是否构成合同履行前提、许可被撤销后风险如何分配，需要结合合同文本、补充协议和履行往来另行核对；本次资料没有涵盖具体的合同效力规则，不宜仅凭许可文书直接得出合同责任结论。

同一事实可以同时产生两条线。例如，合同约定以取得某许可作为履行前提，后许可被撤销，一方要求继续履行、另一方主张不能履行。行政线核对撤销决定是否符合《行政许可法》第六十九条规定的情形、是否产生赔偿问题；合同线核对合同对许可维持、风险分配、解除条件如何约定。两条线可以并行准备，但行政请求和民事请求要分开写，证据也要按证明对象分组，避免把“行政机关撤销许可”和“合同相对方不履行”混成一个请求。

二、按许可程序阶段核对行政线

行政许可处在不同阶段，行政机关的行为类型不同，核对对象也不同。

变更阶段。 《行政许可法》第四十九条规定：“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。”（《中华人民共和国行政许可法》，2019年4月23日修正，国家税务总局政策法规库：https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100009/c5211778/content.html）合同履行中一方以“许可事项未变更”为由拒绝履行时，先核对变更申请是否向作出许可决定的机关提出、申请材料是否符合法定条件、行政机关是否作出办理或不予办理的决定。核对对象是申请主体、受理机关、申请日期和决定文书。

延续阶段。 《行政许可法》第五十条规定：“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”（同上）合同一方以“许可到期”为由中止履行时，需要核对延续申请是否在期限届满三十日前提出、行政机关是否在有效期届满前作出决定。该条保留了“法律、法规、规章另有规定”的例外，具体许可事项另有期限规定的，按该规定核对。

招标拍卖阶段。 对依法应当通过招标、拍卖等公平竞争方式作出的行政许可，第五十三条第一款要求行政机关通过招标、拍卖等方式作出决定，同时保留“法律、行政法规另有规定的，依照其规定”的例外。该条第三款明确，行政机关不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。核对对象包括招标拍卖公告、程序文件、中标或买受结果、许可决定以及送达凭证。

撤销与注销阶段。 《行政许可法》第六十九条规定了可以撤销行政许可的情形，包括行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予许可决定，超越法定职权，违反法定程序，对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予许可，以及依法可以撤销的其他情形；被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。该条同时明确：“依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。”“依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。”（同上）合同履行受到撤销许可影响时，行政线要核对撤销依据的是第一款还是第二款、是否属于不予撤销的例外、赔偿条件是否具备；合同线则核对合同对许可被撤销后的责任和损失如何约定，两者不能互相替代。

第七十条规定了应当办理注销手续的情形，包括行政许可有效期届满未延续、法人或者其他组织依法终止、行政许可依法被撤销、撤回或者行政许可证件依法被吊销、因不可抗力导致许可事项无法实施等。注销是许可退出环节的程序问题，合同争议则要看注销对合同履行产生的实际影响和合同约定，不宜把注销手续本身直接等同于合同违约。

三、材料分组：许可线、合同线、交叉时间表

建议按以下方式分组整理，目的是让同一事实在不同程序中的证明对象清楚，不把材料合并成一套。

日期不同本身不证明违法或违约。行政许可程序日期和合同履行日期分别形成，法律角色也不同；建议先列时间表，再分别标注“待核实的许可事实”和“待核实的合同事实”。

四、常见误区与咨询前核对

第一，合同相对方不履行，不宜直接把行政机关列为民事被告；请求行政机关撤销许可、履行许可职责或赔偿许可行为损失，也不宜用合同违约之诉解决。第二，许可未延续不当然等于合同不能履行，第五十条还有“逾期未作决定视为准予延续”的规则，应先核对申请时间和机关决定。第三，招标拍卖程序违法，第五十三条第三款已经明确可以申请行政复议或提起行政诉讼，不必只在民事合同中主张。第四，许可被撤销后的赔偿问题，要区分第六十九条第一款和第二款的不同法律后果，第二款情形下被许可人基于许可取得的利益不受保护，不能把两种撤销情形混同。

在成都处理这类交叉问题，建议先把许可文书和合同履行材料分别编号，列一张时间表，再带着合同约定的争议解决条款、许可决定书、变更或延续申请回执以及送达凭证咨询。涉及具体许可事项的法定条件和成都当地办理流程，还需以该事项对应的法律、法规和行政机关公开指南核对。北京恒略律师事务所，咨询电话4009003957。