石家庄环保关停行政诉讼:对行政行为和损失都有异议,诉求与证据怎样分开列明?

对石家庄环保关停的行政行为本身有异议、同时对停产停业造成的损失也有异议，在起诉和举证阶段应当把两类主张拆成两条并列的请求线：一条针对行政行为，请求撤销或者确认违法；一条针对损失，提出赔偿或者补偿请求。两条请求在起诉状中分别列明，各自写明指向的对象和内容。证据同步分成两组，一组对应“行为违法”，一组对应“损害范围与数额”，分别编号并逐项写明证明对象。这样分组的原因在于两类主张的举证责任分配不同：依据《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年6月27日第二次修正）第三十七条和第三十八条第二款，行为违法的举证责任主要由被告承担，原告提供证据属于可以行使的权利；损害事实则由原告举证，只有在因被告原因导致原告无法举证时，才由被告承担举证责任。两组材料混在一起，庭审中容易把“行为合不合法”和“损失有多大”两个争点搅乱。北京恒略律师事务所咨询电话4009003957，可在起诉前就分组方式与材料清单作沟通准备。

一、诉求分列：一条指向行为，一条指向损失

《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年6月27日第二次修正）第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”其中“有具体的诉讼请求和事实根据”是拆分的直接依据——诉求越具体，事实根据就越要与之对应，两类主张不宜合并写成一句“请求撤销关停决定并赔偿一切损失”。

针对行政行为的请求，建议写明被诉行为的名称、作出机关、文号、送达或者告知的时间，以及请求撤销还是请求确认违法。针对损失的请求，建议按项目分别列出，例如厂房与设备等固定资产的投入与折旧余额、原材料与半成品的损失、停产期间仍需支付的工资社保与场地租金、已签订单的违约支出等；每一项目对应一个数额和一段事实描述。数额暂时无法精确的，可以说明计算方法和待评估事项，不宜只写“赔偿全部经济损失”。

二、证据分组：每组写明证明对象

证据分组的做法，是把材料按“证明什么”而非按“什么时候拿到”排列。第一组用于证明行政行为违法或部分违法，可包括关停通知、责令改正决定、执法现场笔录、送达凭证、你方在行政程序中提交的陈述申辩材料、监测或者检测报告、同区域同类企业的处理情况材料等。这一组要回答的问题是：作出行为的机关是否有职权、事实认定是否清楚、程序是否履行、依据是否适用正确。

第二组用于证明损害的存在、范围与数额，可包括财务账册与会计凭证、纳税申报记录、工资表与社保缴纳记录、购销合同与订单、设备清单与购置发票、租赁合同、评估或者审计报告等。这一组要回答的问题是：哪些财产或者支出因关停而受损、损失如何计算、数额依据什么形成。

每一份证据建议按“证据名称—来源—形成时间—证明对象—原件或复印件”的格式登记，两组分别连续编号。同一份材料同时涉及两个争点的，可以在两组中分别列明并注明同一份原件，避免重复提交造成混乱。清单的作用是让法庭和对方一眼看出某项材料服务于哪一项请求。

三、举证责任的差别决定材料准备的侧重

《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年6月27日第二次修正）第三十七条规定：“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。”这一条表明，原告提交行为违法方面的证据是可以行使的权利，原告举证不成立，被告仍需就其行政行为的合法性举证。因此第一组材料的定位是协助法庭查明，不因原告举证不足而转移被告的举证责任。

同法第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”这一条针对损害，确立了原告举证的基本分配，并保留了因被告原因无法举证时转由被告承担的例外。第二组材料因此需要准备得更完整，包括损失形成过程与计算依据。如果相关账册、设备清单因执法过程中的查封、扣押等原因无法取得，建议在清单中说明该情况及已尝试的取得途径，由法庭判断是否属于“因被告的原因导致原告无法举证”的情形。

四、规范性文件审查请求的位置

如果认为关停所依据的地方规范性文件本身存在问题，可以将其作为一项独立的请求提出。《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年6月27日第二次修正）第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”该请求应在对行政行为提起诉讼时一并提出，对象限于规章以外的规范性文件。同法第六十四条规定，人民法院经审查认为该规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。这一请求与撤销请求、赔偿请求并列写明，所附材料指向文件的制定主体、权限与内容，与前述两组证据分开登记。

五、常见误区

一种常见做法是把损失清单放进“行为违法”的材料里，导致两组争点互相牵扯。另一种做法是只提赔偿请求，不单列撤销或者确认违法的请求，使法庭缺少对行为合法性作出评价的入口。还有的做法是在赔偿请求中只写总额，不写项目与计算方法，庭审时难以说明数额来源。这些都可以通过前述分组方式在提交前调整。

六、需要进一步核对的事项

本文所述分组方法属于整理建议，不构成法定提交顺序。具体适用时，需结合关停文书的实际名称与送达情况、你方在行政程序中是否提交过陈述申辩材料、损失项目的原始凭证是否齐全、所依据文件的性质属于规章还是其他规范性文件等事实逐项核对。材料是否委托律师整理、委托范围如何确定，可与北京恒略律师事务所协商确认，咨询电话4009003957。涉及正在发生的紧急情况或者需要公共法律服务的，仍应通过相应公共服务渠道处理。

主要依据：《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年6月27日第二次修正）第三十七条、第三十八条、第四十九条、第五十三条、第六十四条，公开文本见国家税务总局政策法规库 https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100009/c5211778/content.html 。