重庆行政诉讼:对行政行为和损失都有异议,诉求与证据怎样分开列明?

对行政行为和损失都有异议时，建议把起诉材料分成两条线来写：一条线针对被诉行政行为，提出撤销、确认违法或确认无效等请求；另一条线针对损失，提出赔偿或补偿请求。诉讼请求分项列明，证据按“证明对象”分组，并让每组证据对应到具体请求项。行为合法性的举证责任主要在被告；在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。准备在重庆提起行政诉讼的当事人，可以先按这一框架整理材料；涉及具体请求如何表述、损失如何归类，可向北京恒略律师事务所咨询，电话4009003957。

一、先分清“行为请求”和“损失请求”

行政诉讼中，对行政行为不服与对损失不满，指向的审理对象并不完全相同。行为请求要解决的是被诉行政行为是否合法、是否应予撤销或确认违法；损失请求要解决的是损害是否存在、范围多大、与行政行为有无关联，以及依法是否应由被告承担赔偿责任。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”（2017年6月27日第二次修正）这条规定说明，确认违法或无效与赔偿责任可以在同一案件中处理，但判决采取补救措施使用的是“可以”，赔偿则要“依法”判断。写入起诉材料时，不宜把“确认违法”和“赔偿全部损失”合并成一句笼统表述，而应分别写明请求内容和依据。

举证责任也要分开看。该法第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”行为合法性主要由被告举证，原告不必因为自己提交的违法证据不被采信，就当然承担行为合法的后果。第三十七条同时规定：“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。”

损失部分则不同。第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”因此，损失的发生、项目、数额以及因被告原因无法举证的情形，需要在材料中单独说明。

二、诉讼请求怎样分项列明

建议把诉讼请求写成可识别、可对应的事实单元，至少区分以下层次：

第一项写行为请求。明确被诉行政行为的作出机关、文书名称、文号、作出日期和送达日期，再写请求撤销该行为，或请求确认该行为违法、无效。具体选择哪一种请求，要结合被诉行为是否已经实施、是否具有可撤销内容等实际情况判断，不宜在同一项中并列互相矛盾的请求。

第二项写损失请求。按损失项目分项，例如财物损失、搬迁费用、停业期间的必要支出等，每项写明金额、期间和计算方式。若案件属于补偿争议，则写请求依法给予补偿，并说明补偿项目和计算依据。仅写“赔偿一切损失”，法院和对方都难以判断请求范围，也不利于后续举证。

第三项写与请求相关的附带事项。如果认为被诉行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，根据第五十三条，可以在对行政行为提起诉讼时一并请求对该规范性文件进行审查；该条同时明确，前款规定的规范性文件不含规章。涉及行政许可、登记、征收、征用等案件，第六十一条还规定，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。是否提出这类请求，要结合具体争议内容判断。

请求项写完后，建议在每一项后面标注对应的证据组编号，形成“请求—事实—证据”的对应关系。这是材料整理方法，不是法定起诉状格式；重庆当地法院对立案材料的具体格式要求，仍以受理法院的指引为准。

三、证据按证明对象分组，不按情绪和立场堆叠

证据目录可以按以下四组整理，每组写明“证明目的”和“对应请求项”：

第一组，证明被诉行政行为的存在及内容。包括行政决定书、通知书、现场笔录、送达回证等。这一组解决“告的是哪一个行为、何时作出、何时送达”的问题。

第二组，证明行政行为违法的事实。原告可以提供权属材料、审批文件、程序记录、现场照片等。需要说明的是，根据第三十七条，原告提供的证据不成立，不免除被告的举证责任；因此这一组的功能是辅助法院审查，而不是把行为合法性的举证责任整体转移给原告。

第三组，证明损害范围与数额。包括合同、票据、转账记录、评估报告、鉴定意见、照片、维修清单等。第三十八条第二款要求原告对损害提供证据，这一组应尽量按损失项目分别编号，并说明每项金额的来源和计算过程。第三十三条列举了书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人的陈述、鉴定意见、勘验笔录、现场笔录等证据种类，整理时可据此判断材料形式。

第四组，证明损害与行政行为之间的关联，以及因被告原因无法举证的情况。可以用时间线、前后对照材料说明行为实施与损失发生的关系；如果确有证据由被告掌握、原告因被告原因无法取得，应单独说明，并请求法院依法处理。

制作证据目录时，可以增加“原件/复印件”“材料来源”“保管人”“对应请求项”几列。这样做的用途是让同一份材料只服务于一个主要证明目的，避免把损失票据放进行为违法部分，也避免用同一组材料同时证明互相独立的事项。

四、核对顺序与常见误区

建议的核对顺序是：先确定被诉行政行为文书及诉讼类型，再写行为请求和损失请求，随后按请求配证据，最后核对原件、复印件和送达材料。这个顺序只是整理建议，不是法定先后程序。

常见误区有三类。其一，把“行为违法”和“造成损失”写成一句结论，导致请求不清晰、证据无对应。其二，误以为原告必须证明行政行为违法；第三十四条、第三十七条已经把行为合法性的举证责任放在被告一侧，原告提供证据是权利和辅助，不是替代被告举证。其三，忽略第三十八条第二款的例外：因被告原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任，这一情形需要在材料中具体说明，不能只写一句“证据在被告处”。

此外，被告延期提供证据或者补充证据，也要符合第三十六条规定的条件。原告可以关注被告提交证据的时间和范围，但不宜自行推断逾期提交必然产生某种裁判结果，具体后果仍由法院依法审查判断。

本文所引条文见国家税务总局政策法规库公开的《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年6月27日第二次修正）：https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100009/c5211778/content.html

具体到个案，还需要核对被诉行政行为的类型、作出与送达日期、是否经过行政复议、损失凭证的原件来源，以及是否存在征收补偿协议等关联材料。围绕这些材料如何分项、如何与诉讼请求对应，可向北京恒略律师事务所咨询，电话4009003957。