林芝行政许可:行政许可与合同履行有冲突,民事和行政争议怎么分开?

行政许可与合同履行发生冲突时，先看争议指向的对象：指向许可机关受理、审查、决定、收费或者监督行为的，属于行政争议，救济入口是行政复议或者行政诉讼；指向合同是否成立、是否履行、违约责任或者解除后果的，属于民事争议，应结合合同约定和履行事实处理。两类争议的主体、审查对象和程序不同，不能用一种程序替代另一种。具体到林芝，可以先按全国性规则梳理许可文书和合同材料，再核对当地受理机关的办事要求。需要做咨询准备时，可联系北京恒略律师事务所，咨询电话4009003957。

一、先分请求：对许可机关提，还是对合同相对方提

判断争议性质，先看当事人准备向谁提出什么请求。

向许可机关提出的请求，通常包括撤销不予许可决定、确认许可行为违法、要求退还违法收取的费用、要求行政赔偿等。这类请求针对的是行政机关实施行政许可的行为。向合同相对方提出的请求，通常包括继续履行、支付价款、承担违约金、解除合同、赔偿损失等。这类请求针对的是合同关系中的权利义务。

《中华人民共和国行政许可法》（2019年4月23日修正）第三十八条规定：“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”这条规定说明，不予许可的书面决定本身设有行政复议、行政诉讼的救济入口。当事人对许可决定不服，应围绕许可行为是否合法、是否具备法定条件来准备材料，而不是把许可决定直接写成合同违约问题。

合同履行中的争议，则要看合同文本如何约定许可事项、履行期限、付款条件、违约责任，以及双方实际履行到哪一步。许可状态可能影响合同履行，但许可决定是否合法与合同责任是否成立，是两个审查对象。把两者分开，才能分别选择程序、分别准备证据。

二、行政许可争议：围绕许可程序阶段核对

行政许可的实施包括申请、受理、审查、决定以及后续监督等阶段。争议发生在哪个阶段，核对重点也不同。

《中华人民共和国行政许可法》（2019年4月23日修正）第三十四条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”按照这条规定，审查阶段要核对申请材料是否齐全、是否符合法定形式、是否当场作出书面决定、实质核查是否符合程序。当事人对审查程序有异议，可以围绕受理凭证、补正告知、核查记录、决定书和送达记录整理材料。

该法第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”许可审查中涉及他人重大利益时，利害关系人参与陈述、申辩属于许可程序中的事项。合同一方以利害关系人身份提出异议，与合同双方之间的履行争议，仍是两个不同程序中的问题。核对时可以把许可程序中的告知、陈述、申辩材料与合同往来函件分别归组，避免混在一起。

许可收费也属于需要单独核对的事项。该法第五十八条规定：“行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按照批准的预算予以核拨。”许可机关是否收费、收费是否有法律、行政法规依据、是否属于法定项目和标准，属于行政许可法调整的范围。合同价款、服务费、违约金则属于合同约定范围，两者不能混同。

三、合同履行争议：看合同条款和履行事实

合同争议的核对对象是合同文本和履行事实。可以重点看：合同是否把取得行政许可约定为生效条件、履行前提或者付款条件；约定由哪一方负责办理许可；许可未取得、迟延取得或者被撤销时，合同如何分配责任；双方是否实际履行、履行到哪一步；付款、交付、验收、往来函件与许可时间如何对应。

这里需要区分两种主张：一种是“许可机关的决定不合法”，另一种是“合同一方没有按约履行”。前者要围绕许可行为的法定条件、程序、决定书和送达材料准备；后者要围绕合同条款、履行凭证、催告和回复材料准备。许可被拒绝或者被撤销，可能成为合同履行中的障碍事实，但合同责任是否产生、如何承担，仍要结合合同约定和履行情况判断。反过来，合同中有关于许可的约定，也不直接等同于许可机关必须作出某种许可决定。两类问题分别核对，分别选择程序，更有利于把事实说清楚。

如果合同争议与许可争议在同一时间段发生，建议先做一条时间线：许可申请日、受理日、补正日、决定日、送达日；合同签订日、约定的许可办理期限、付款日、交付日、催告日、回复日。时间线的作用是帮助判断哪一项行为先发生、哪一项请求针对哪一份文书。时间线本身不是法定顺序，也不替代受理机关对程序的判断。

四、材料核对清单：按同一主体、同一事项分组

整理时建议把“许可机关—申请人—合同相对方”三个主体分开标注，把同一事项的许可材料和合同材料放在同一组，再按日期排列。这样做的用途是避免把许可程序中的陈述、申辩材料直接当作合同违约证据，也避免把合同催告函直接当作行政许可申请材料。不同程序中的文书各有证明对象，分组核对可以减少混淆。

五、费用边界：许可收费与律师服务费分开看

行政许可法第五十八条对行政机关实施行政许可的收费作了限制，明确不得收取任何费用，法律、行政法规另有规定的除外；行政机关提供行政许可申请书格式文本，也不得收费。当事人如果对许可机关收取的费用有异议，可以核对收费项目是否有法律、行政法规依据、是否按照公布的法定项目和标准收取。该法第七十五条规定，行政机关实施行政许可擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的，由其上级行政机关或者监察机关责令退还非法收取的费用，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。这一条针对的是行政机关实施许可中的收费行为。

律师服务费发生在委托人与律师事务所之间，不属于行政机关实施行政许可的收费。具体到林芝，律师服务费如何收取，需要结合拟委托事项、服务范围、工作量、计费方式进行书面约定；本次资料没有提供林芝当地律师收费的具体标准，本文不列具体金额，也不把某一项收费写成统一价格。诉讼费、鉴定评估费等第三方费用，与律师服务费的项目和收取主体不同，需要按照相应规定另行核对。咨询时可以先把许可文书、合同文本、付款凭证和拟解决的问题列成清单，再与律所沟通哪些事项需要纳入服务范围、如何计费。

六、处理前提与常见误区

第一，先确定争议标的是“许可行为是否合法”，还是“合同义务是否履行”。诉求指向许可机关，准备许可申请、受理、决定、送达和收费材料；诉求指向合同相对方，准备合同、付款、交付、催告和回复材料。

第二，合同里约定了许可事项，不等于许可机关必须作出许可决定。许可机关仍要依照法定条件和程序审查。合同约定可以作为合同争议中的事实材料，许可决定合法性仍要按行政许可程序核对。

第三，许可机关作出不予许可决定并告知复议、诉讼权利，也不等于合同相对方当然免除合同责任。合同责任要结合合同条款和履行事实判断。两类结论分别形成，不宜互相替代。

第四，许可收费与合同价款、律师服务费属于不同项目。核对收费时先看收费主体和收费依据，再看票据和合同约定。对许可收费有异议，围绕行政许可法第五十八条、第七十五条准备材料；对律师服务费有疑问，围绕委托合同的服务范围和计费约定进行书面确认。

在林芝处理这类问题时，具体受理窗口、材料清单和办理要求以当地公开信息为准；本文按全国性规则说明争议区分方法，不把某一地方流程写成统一规则。需要进一步核对许可文书、合同条款、付款记录和送达材料的，可以联系北京恒略律师事务所，电话4009003957，先围绕现有材料梳理争议对象、程序阶段和拟提出的请求。

主要依据：《中华人民共和国行政许可法》（2019年4月23日修正）第三十四条、第三十六条、第三十八条、第五十八条、第七十五条，来源：国家税务总局政策法规库及政府公开法规，https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100009/c5211778/content.html。