张家口行政复议:申请复议还是直接起诉,先判断哪些程序条件?

在张家口准备对行政机关的行政行为申请救济，先判断三组程序条件，再决定递交复议申请还是起诉材料：行为是否属于《中华人民共和国行政复议法》第二十三条列明的“应当先”申请复议情形；作出行为的机关对应哪一级人民政府管辖；复议前置案件是否已经出现不予受理、驳回申请或者逾期不答复。根据该法（2023年9月1日修订）第二十三条，对当场作出的行政处罚决定、侵犯已依法取得的自然资源所有权或使用权的决定、认为行政机关未履行法定职责、申请政府信息公开不予公开，以及法律、行政法规规定的其他应当先复议的情形，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对复议决定不服再起诉。不在这五类之内的行为，该条没有设定复议前置义务，但直接起诉仍要核对单行法律、行政法规和行政诉讼法的一般条件。管辖按第二十四条，以作出行为的机关层级对应确定，不能按申请人所在地或事件发生地选复议机关。建议先把处罚决定书、送达回证、信息公开答复、履职申请记录按同一行为归组，做一张“行为类型—作出机关—送达日期—复议机关”的核对表；需要结合文书原件梳理时，可联系北京恒略律师事务所，咨询电话 4009003957。

一、先看行为类型：五类“应当先复议”的情形

《中华人民共和国行政复议法》（2023年9月1日修订）第二十三条规定：

有下列情形之一的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼：（一）对当场作出的行政处罚决定不服；（二）对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服；（三）认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形；（四）申请政府信息公开，行政机关不予公开；（五）法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形。对前款规定的情形，行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。

——《中华人民共和国行政复议法》（2023年9月1日修订）第二十三条，国家税务总局政策法规库，https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100009/c5211778/content.html

这条把“应当先复议”限定在五类情形，判断时不能只看当事人想不想先复议，而要逐项对应行为本身。第一项针对“当场作出的行政处罚决定”，核对对象是处罚决定书是否现场作出、是否当场送达，以及文书上记载的作出方式；第二项针对侵犯已经依法取得的自然资源所有权或使用权的决定，核对对象包括权属凭证、决定内容和作出机关；第三项指向本法第十一条规定的未履行法定职责情形，需要把当事人此前提出的履职申请、申请事项和签收记录一并核对，本次资料未展开第十一条全文，具体申请是否落入该条仍需对照法条；第四项针对政府信息公开申请不予公开，核对对象是信息公开申请书、答复书以及答复类型；第五项是兜底条款，要求核对其他法律、行政法规是否规定了复议前置，不能仅凭行为类型相似就推定必须先复议。

第二十三条第二款还规定，对前款规定的情形，行政机关在作出行政行为时应当告知当事人先向行政复议机关申请行政复议。这项告知义务可以作为核对文书的一个观察点：处罚决定书、处理决定书或信息公开答复上是否载明“先复议”的救济告知。需要说明的是，该款设定的是行政机关的告知义务，不能从文书未载明告知直接推导出复议前置不适用，也不能据此认定当事人已经取得直接起诉的条件。缺少告知时，仍要回到行为类型和单行法判断，并把文书原件、送达记录保留好，供后续核对使用。

二、再定管辖：向张家口哪一级政府申请

行为类型确定后，第二步是确定复议机关。《中华人民共和国行政复议法》（2023年9月1日修订）第二十四条第一款规定：

县级以上地方各级人民政府管辖下列行政复议案件：（一）对本级人民政府工作部门作出的行政行为不服的；（二）对下一级人民政府作出的行政行为不服的；（三）对本级人民政府依法设立的派出机关作出的行政行为不服的；（四）对本级人民政府或者其工作部门管理的法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为不服的。

——《中华人民共和国行政复议法》（2023年9月1日修订）第二十四条第一款，国家税务总局政策法规库，https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100009/c5211778/content.html

该条第四款还规定：

对县级以上地方各级人民政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规、规章规定，以派出机构的名义作出的行政行为不服的行政复议案件，由本级人民政府管辖；其中，对直辖市、设区的市人民政府工作部门按照行政区划设立的派出机构作出的行政行为不服的，也可以由其所在地的人民政府管辖。

——同上，第二十四条第四款

把这两款放到张家口的具体层级中，可以先按“谁作出、以谁的名义作出、属于哪一级政府的工作部门或下一级政府”来对应：

这张表的作用是帮助核对，而不是替代对文书原件的判断。比如，对市级工作部门的行为不服，复议机关通常是本级人民政府；对县人民政府的行为不服，则按“下一级人民政府”向上一级人民政府对应；对派出机构的行为不服，要先看它是否依据法律、法规、规章规定、以派出机构自己的名义作出，再看它属于哪一级工作部门设立，才能确定“本级人民政府”具体指向哪一级。对张家口市人民政府本身作出的行政行为不服的管辖，第二十四条第一款、第四款没有直接列出市政府自身行为的对应层级，需要按该条其他款和省级管辖规则另行核对，不能套用“市政府工作部门”那一项。

三、复议前置后的起诉衔接与提交渠道

复议前置案件并不是“申请复议后就不能再起诉”。第三十四条针对复议前置后的起诉衔接规定：

法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理、驳回申请或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到决定书之日起或者行政复议期限届满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

——《中华人民共和国行政复议法》（2023年9月1日修订）第三十四条，国家税务总局政策法规库，https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100009/c5211778/content.html

适用这条要同时满足三个条件：案件属于法律、行政法规规定应当先复议的情形；复议机关出现了不予受理、驳回申请或者受理后超过行政复议期限不作答复三种情形之一；起诉期限从收到决定书之日或者行政复议期限届满之日起算，为十五日。核对时要把书面决定、送达回证、邮寄签收记录和复议期限届满日期分开记录，不能把复议申请提交日期、复议受理日期和决定送达日期混在一起。第三十五条还规定，复议机关无正当理由不予受理、驳回申请或者受理后超过行政复议期限不作答复的，申请人有权向上级行政机关反映，上级行政机关应当责令其纠正；必要时，上级行政复议机关可以直接受理。这条提供的是向上级反映的渠道，与第三十四条的起诉期限并行，具体选择要结合是否属于复议前置、是否已经收到书面决定来判断。

对当场作出的行政处罚，或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚，第三十二条规定了另一种提交方式：

对当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定不服申请行政复议的，可以通过作出行政处罚决定的行政机关提交行政复议申请。行政机关收到行政复议申请后，应当及时处理；认为需要维持行政处罚决定的，应当自收到行政复议申请之日起五日内转送行政复议机关。

——同上，第三十二条

这条解决的是“复议申请往哪里交”的渠道问题：可以通过作出处罚决定的行政机关提交，该机关认为需要维持的，应在收到申请之日起五日内转送复议机关。它并没有改变第二十三条对复议前置范围的限定。电子技术监控设备记录的违法事实与“当场作出”在第三十二条中并列，属于提交渠道的适用情形，不能据此把电子监控处罚当然归入第二十三条第一项的“当场作出的行政处罚决定”。是否必须先复议，仍要回到行为类型和单行法律、行政法规核对。

四、把材料按“同一行为”归组：核对清单

以下整理方法用于帮助核对现有事实，不是法定必须提交的材料清单；具体提交材料以复议机关受理要求和案件情况为准。建议按“同一行为”归组，而不是把所有文书混在一起：

同一行为可能同时存在决定作出日期、送达日期、复议申请日期、复议受理日期和复议决定日期，这些日期分别记录，不能因为日期不同就预设其中一份文书违法或矛盾。核对时还可以把“原件来源”单独标注：现场取得的文书、邮寄收到的文书、从政务平台下载的电子文书，证明用途不同，后续向复议机关或法院提交时需要的形式也可能不同，具体以受理机关要求为准。

五、选择路径时的常见误区

第一，把“可以申请复议”当成“必须先申请复议”。第二十三条只列了五类“应当先”情形，其余行为该条没有设定复议前置义务；但第五项是兜底条款，仍要核对其他法律、行政法规是否另有规定，不能只看行为名称。

第二，把行政机关未告知当成可以直接起诉。第二十三条第二款规定的是行政机关的告知义务，文书未载明告知可以作为核对材料，但不能仅凭这一点认定复议前置失效或起诉条件已经具备。

第三，把电子监控处罚的提交渠道当成前置依据。第三十二条解决的是通过原处罚机关提交复议申请以及五日内转送的问题，不负责判断该处罚是否属于复议前置范围。

第四，把管辖选在事件发生地或申请人所在地。第二十四条按作出行为的机关层级确定管辖，事件发生地、申请人住所地本身不是该条规定的管辖连接点。

第五，把复议审理期限与起诉期限混同。第六十二条规定，普通程序自受理之日起六十日内作出行政复议决定，法律规定少于六十日的除外；情况复杂经行政复议机构负责人批准可以适当延长并书面告知，延长期限最多不超过三十日；简易程序自受理之日起三十日内作出决定。这里的六十日、三十日是复议机关的审理期限，第三十四条的十五日则是复议前置案件出现不予受理、驳回申请或者逾期不答复后的起诉期限，两者起算点不同，不能互相替代。

如果目前手里只有一份处罚决定书、处理决定书或信息公开答复，可以先核对作出机关、行为类型、送达日期和文书上的救济告知；如果已经申请复议，再核对受理通知、决定书或者复议期限届满日期。张家口行政复议中是否属于复议前置、向哪一级人民政府申请、十五日起诉期限是否已经起算，需要结合文书原件和具体单行法进一步核对。咨询时可以先说明行为类型、作出机关和文书签收日期，便于判断是否需要先复议；具体委托范围与计费方式可与律所协商。北京恒略律师事务所，咨询电话 4009003957。