邢台环保关停行政诉讼:对行政行为和损失都有异议,诉求与证据怎样分开列明?

在邢台环保关停类行政诉讼中，对关停决定不服并对停产损失有异议时，起诉状可以把“撤销或者确认行政行为违法”的请求与“赔偿或者补偿损失”的请求分条列明，证据目录也按“行政行为合法性”和“损失范围与数额”两组分别编制。程序阶段是起诉与举证阶段；适用条件是原告与被诉关停行为有利害关系、在起诉期限内提起诉讼；需要核对的对象包括被诉决定文本及送达记录、关停实施时间、损失发生期间和原始凭证。准备起诉材料时，可以就请求分条、证据分组和材料对照方式向北京恒略律师事务所咨询，电话4009003957。

一、先把两类请求分开：审查对象不同，请求事项分条写

环保关停行政诉讼中，原告通常同时关心两个问题：关停决定本身是否合法，以及关停造成的损失由谁承担、如何计算。这两个问题在诉讼中对应不同的审查对象，起诉状宜分条表述，避免把“撤销决定”和“赔偿损失”混成一项请求。

第一项请求围绕行政行为，写清楚被诉行为的名称、文号、作出机关、作出日期和送达日期。例如请求撤销某行政机关作出的《责令停产停业决定》或《关闭决定》；如果关停措施已经执行完毕、撤销已无实际意义，可以结合案件情况考虑请求确认该行政行为违法。请求所指向的对象要具体到一份决定或一次关停实施行为，事实与理由部分相应写明作出主体、权限依据、事实认定、程序步骤和法律适用情况。

第二项请求围绕损失，写清楚损失项目、计算方式和总额，或者写明“具体数额以评估、审计结果为准”。停产停业损失可以按项目分列，例如原材料和产品损失、设备闲置或搬迁费用、场地租赁费用、职工工资社保支出、订单违约支出、恢复生产所需费用等。每一项写明发生期间、计算依据和凭证来源。行政赔偿与行政补偿在适用前提上需要结合关停行为的性质进一步核对，起诉状中可以按案件性质选择赔偿请求或补偿请求，不宜在同一项请求中混用两个概念。

事实与理由部分可以分成两段：一段写行政行为违法的事实和理由，另一段写损失形成的事实和理由。两段各自对应一组证据，读者能看出哪份材料服务于哪个请求。若认为关停决定所依据的规范性文件不合法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查；前款规定的规范性文件不含规章。该项审查请求宜单独列明，并写明所指向的文件名称和制定机关。

二、证据目录分两组：合法性证据与损失证据各归其位

证据分组的目标是让每一份材料只回答一个问题。建议把证据目录分为A、B两组，必要时增加C组关联材料。

A组指向行政行为合法性。可以包括：被诉决定书及送达回证；作出机关的职权依据；立案、调查、告知、听证、催告等程序材料；现场检查笔录、监测报告、整改通知等事实认定材料；决定所依据的法律、法规、规章及规范性文件。组织这组证据时，可以对照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条所列审查点：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。六项事由分别对应不同材料，例如“违反法定程序”对应告知、听证、送达材料，“主要证据不足”对应事实认定所依据的检测、笔录材料。这样分组便于在起诉状和庭审中逐项说明，但不宜把六项事由全部套到每一份材料上，仍需按实际争议选择。

B组指向损失范围与数额。可以包括：停产前后经营数据、纳税记录、工资和社保缴纳记录、场地租赁合同及付款凭证、设备清单及购置凭证、订单合同及履约材料、贷款还款记录、评估报告或审计报告、恢复生产费用预算等。每一项损失单独编号，写明证据名称、形成时间、来源、证明对象和原件存放情况。B组材料回答的是“损失是否发生、发生在什么期间、数额如何计算”，不承担证明关停决定违法的功能。

C组用于关联。包括能够显示关停决定送达时间、实际停产时间、损失发生时点的材料，例如通知、封条照片、用电用水记录、生产台账、客户往来函件。C组的作用是帮助判断损失期间与被诉行为之间是否存在时间对应关系，以及损失主体、经营场所、经营项目是否同一。关联材料与A、B两组分开编号，避免同一份材料在两组中重复出现却指向不同证明对象。

表格中的材料是整理建议，不是法定必交清单；具体提交范围可以结合争议焦点和法院要求调整。

三、举证责任的分界：原告提供与被告举证各有所指

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条规定：“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。”这一条说明，原告提交合法性证据是权利性、支持性的，原告证据不成立，被告仍需对其行政行为合法性承担举证责任。起诉状中列明A组证据，作用在于帮助法院和对方明确争议点，不改变被告的举证责任。

同法第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”损失请求的举证规则与合法性请求不同：原告需要对损害提供证据；如果因被告原因导致原告无法举证，举证责任转由被告承担。整理B组证据时，可以逐项写明损失项目和计算依据，同时说明是否存在因关停实施、现场封存、资料被取走等原因导致无法取得某些凭证的情形。这里的事实需要具体核对，不宜仅以“无法举证”概括。

被告一方的举证时间也有节点。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条，人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。原告可以在收到答辩状和被告证据后，对照A组证据逐项核对被告提交材料是否覆盖其作出行为时的事实、程序和法律依据。

以上引文均出自《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年6月27日第二次修正），公开文本见国家税务总局政策法规库及政府公开法规：https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100009/c5211778/content.html。

四、核对顺序与常见误区

材料核对可以按以下顺序进行，这些顺序是整理建议，不是法定先后要求。

第一步，核对被诉行政行为文本和送达记录。确认决定书是否写明作出机关、文号、事实、理由、依据和救济途径；确认送达日期，以便判断起诉期限和起诉对象。第二步，核对关停实施时间与损失发生期间。把决定送达日、实际停产日、恢复生产日或评估基准日列在同一时间轴上，检查B组每项损失的发生期间是否落在相应区间。第三步，核对每笔损失的原始凭证。按“损失项目—凭证名称—形成时间—金额—存放位置”逐项登记，避免只写总额。第四步，制作“请求—事实—证据”三列对照表，一行对应一项请求，写明支持该请求的事实和证据编号，检查是否存在请求没有证据、证据没有请求指向的情况。

常见误区有几种。其一，把合法性材料和损失材料混在一个目录中，导致每份材料证明对象不清。其二，用损失证据证明关停决定违法，或者用关停决定违法的证据代替损失数额证据，两组材料的功能不同。其三，起诉状只写“造成重大损失”，不列损失项目和计算方式，后续补充困难。其四，忽略被告的举证责任，误以为原告必须证明行政行为违法才能立案。其五，把赔偿请求和补偿请求混写成一项，后续需要根据行为性质进一步区分。

起诉状内容欠缺或者有其他错误的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条，人民法院应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容；不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。这一规定为起诉材料不完整时提供了补正空间。从材料准备角度，仍建议在首次提交时把请求分条、证据分组和对照表写清，减少反复补正。

五、咨询前可以准备的材料

与律师沟通时，可以围绕“请求怎么分、证据怎么归组、损失怎么计算”准备四类材料：被诉关停决定及送达凭证；经营主体资格和经营场所材料；停产前后财务、用工、租赁、设备、订单资料；已经形成的评估、审计或鉴定意见。沟通中说明关停决定作出和执行的经过、损失项目和大致金额、现有凭证的完整程度，以及是否存在因关停导致资料无法取得的情形。律师服务范围、工作内容和费用安排，可以与北京恒略律师事务所协商确认，涉及评估、审计等第三方费用的，另行核对实际发生项目。

邢台是本案的问题情境，具体管辖法院、立案材料和地方办理要求，需要结合被诉行政机关层级、行为类型和受理法院的告知进一步核对。对行政行为和损失都有异议时，先把两项请求分开、把两组证据分开，再按时间轴和凭证逐项对照，能够帮助把争议说得更清楚。需要就起诉状结构、证据目录和损失计算方式做进一步梳理的，可联系北京恒略律师事务所，电话4009003957。