不服行政复议决定起诉:准备咨询时,怎样把被质疑的行政行为和相关损失分开列明?

准备就不服行政复议决定提起诉讼进行咨询时，较为稳妥的做法是把“被质疑的行政行为”和“主张的损失”分成两张清单分别列明：一张只写行为本身，包括谁作出的、哪份文书、经过哪个复议机关如何处理、你不服的具体点在哪里；另一张只写损失，包括每一笔损失是什么、金额如何计算、有什么凭证、与该行为是什么关系。两条线索在审查对象、证明对象和法律依据上并不相同，混在同一段叙述里，自己和承办人都难以判断争议焦点。首次沟通可拨打北京恒略律师事务所咨询电话4009003957，先按这两条线索把事实讲清楚，再讨论程序选择。

一、先确定程序阶段：本案是否属于“先复议、再起诉”

讨论材料如何排列之前，需要先确认你处在哪一步。有的行政行为可以直接起诉，有的必须先经过行政复议，对复议决定不服才能起诉。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条（2023年9月1日修订）规定：“有下列情形之一的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼：（一）对当场作出的行政处罚决定不服；（二）对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服；（三）认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形；（四）申请政府信息公开，行政机关不予公开；（五）法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形。对前款规定的情形，行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。”（来源：国家税务总局政策法规库公开的《中华人民共和国行政复议法》文本，https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100009/c5211778/content.html）

这条规定带来两个核对动作。第一，对照上面五项，逐项判断自己的行为属于哪一种，或者都不属于。第二，回看行政机关作出行为时有没有作出该项告知，告知记录通常在案卷、送达回证或者谈话笔录里。属于上述情形的，复议是起诉前的一步；不属于的，复议与起诉之间的关系要按个案另作分析。起诉期限的起算与具体天数，本文材料未涉及，需要结合文书送达情况另行核对。

二、行为线索：按时间顺序写成一条主线

行为线索的目的，是让阅读者在一分钟内看懂“谁、在什么时候、做了什么、复议机关怎么处理、你不服哪一点”。建议按下面的项目逐条填写，一项一行：

• 作出机关的全称，与文书落款是否一致；
• 文书的名称、编号和作出日期；
• 送达方式与你实际收到的日期，对应签收凭证、邮寄单号或电子送达记录；
• 复议机关名称、复议决定书编号、作出日期，以及决定主文是维持、变更、撤销、确认违法还是驳回复议请求；
• 你不服的具体点，尽量落到“事实认定”“证据采信”“法律依据适用”“程序”“内容是否适当”这几类，一个案件列一条，少用“全部不服”这样的概括；
• 与该行为直接相关的其他文书，例如补偿决定、处罚决定、责令改正通知，按时间顺序编号；
• 同一事项是否存在其他当事人、其他文书，注明主体关系。

把“不服点”写细，是为了在咨询时能把争议范围收窄到可讨论的程度。写成“对事实认定不服”和写成“对第×号决定认定的某年某月某日事实不服”，后者能直接对应到证据。

三、损失线索：按项目逐条单列，金额与理由分开

损失线索容易写成一团。比较清楚的方式是“一项损失一行”，每行包含五个要素：损失名称、发生时间、金额、计算方式、凭证名称与编号。金额和理由分开写，理由另起一段，说明这笔损失是怎样产生的。

行政复议程序中，行政赔偿请求的审查本来就围绕损害事实、因果关系和是否已获其他救济展开。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第六十四条规定：“有下列情形之一的，行政复议机关决定驳回申请人行政赔偿请求：（一）申请人主张的损害没有事实根据；（二）申请人主张的损害与违法行政行为没有因果关系；（三）申请人的损失已经通过行政补偿等其他途径获得救济；（四）被申请人自行纠正原违法行政行为的同时已经消除相应损害结果；（五）申请人请求行政赔偿的理由不能成立的其他情形。”

这五项可以反过来作为损失清单的核对项：每一笔损失是否有事实根据，对应凭证是否齐全；这笔损失与你要质疑的行为之间是什么关系，时间上、因果上如何衔接；此前是否已经通过行政补偿等其他途径获得过救济，获得过多少、什么时候获得；行政机关在复议期间或者之后是否已经自行纠正原行为，纠正后相应损害结果是否已经消除。清单上把这几项逐一标注“有”“无”“待核实”，比笼统写“造成重大损失”更有用。

四、两条线索的对照表

两条线索并列写，能看清哪些信息是共用的、哪些是各自独立的。

表格的作用是提示：同一个日期在两条线上可能含义不同。行为作出日用于判断程序阶段，损失发生日用于判断因果关系的时间顺序，两者不必也不应写成同一个日期。同一个主体在两条线上也可能不同，受损主体未必是行为相对人，这一点在涉及多人、多户的行政争议中尤其需要写明。

五、几处容易混淆的地方

第一，把“行为违法”直接当成“损失当然成立”。实施条例第六十四条第二项把“损害与违法行政行为没有因果关系”单独列为驳回赔偿请求的情形，说明行为层面的争议与损失层面的争议需要分别说明。

第二，同一笔损失重复主张。第六十四条第三项把“已经通过行政补偿等其他途径获得救济”列为驳回情形。整理时建议对每一笔损失注明是否已获补偿、金额多少、依据哪份文书，避免同一笔款项在两处重复计算。

第三，只写总额不写计算过程。金额一栏建议写出基数、期间和计算方式，附上对应凭证编号，便于核对。

第四，把不同事项、不同主体的损失混在一张表里。建议按“同一事项、同一主体”分组，每组各自编号，跨组的金额不合并。

第五，行政机关已经自行纠正原行为并消除损害结果的，仍按纠正前的状态主张。第六十四条第四项对此有专门规定，清单上宜注明纠正时间与消除结果。

六、咨询时的表达顺序与委托边界

沟通时可以先递行为线索，再递损失线索，最后用一句话说明你希望解决的问题落在哪一条线上。材料按编号排列，原件与复印件分开，清单首页放一页目录，注明每份材料对应哪一条线索、证明什么。这套整理方法属于建议性的准备方式，是否采用、如何调整可按个案情况决定。

委托范围与费用需要分开谈。律师服务费属于律所与委托人之间的约定事项，具体项目、计费方式和支付安排可与律所协商是否纳入服务范围、如何计费，并以书面约定为准；诉讼费、鉴定费、评估费等属于第三方费用，按受理机关或者鉴定评估机构的规定另行缴纳，本文材料未涉及具体标准，需要按个案核对。咨询时把这两类费用分开询问，比笼统问“总共多少钱”更容易得到可核对的答复。

行政复议与行政诉讼的材料准备，核心是把事实按线索归位。行为线索回答“这个行为哪里有问题”，损失线索回答“这些损失怎样证明、与行为是什么关系”，两条线索各自成立，再讨论如何组合使用。

北京恒略律师事务所咨询电话4009003957，可就行为线索与损失线索的整理、拟议委托事项的范围与计费方式进一步沟通；涉及起诉期限、管辖和具体金额标准的部分，建议携带文书原件与送达凭证一并核对。