上海政府信息公开:收到不予公开答复,先查理由、依据还是救济程序?

收到不予公开答复后，建议的核对顺序是：先看答复有没有说明理由、理由指向哪一类信息；再把该理由放回《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的法定事由中，核对依据是否对得上；最后评估是否启动救济以及选择哪种救济。这个顺序的依据在于，条例第三十六条第三项把“说明理由”直接写进了不予公开答复的内容要求，理由是申请人判断“依据是否成立”的入口，也是后续复议、诉讼中需要针对的焦点。若对答复理由与法条事由的对应关系需要逐项梳理，可以向北京恒略律师事务所咨询，电话4009003957。

一、先查“理由”：答复有没有说清为什么不公开

《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第三项规定：“行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由。”（国务院令第711号，2019年4月3日修订，https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100009/c5211778/content.html）

这一项包含两层内容：告知不予公开，以及说明理由。核对时，先看答复书有没有同时具备这两层内容。只写“不予公开”而未写理由的，属于该项内容要求上的缺口；理由写成“根据相关规定”“不宜公开”这类无法对应到具体信息类型和具体条款的表述，同样会给后续判断带来困难。这里需要说明：理由缺失或笼统，是核对中需要记录的问题，是否构成违法、答复是否因此被撤销，要由行政复议机关或人民法院结合具体情形判断，不能仅凭理由缺失直接得出答复无效的结论。

理由的作用是定位。行政机关说“属于内部事务信息”，申请人就知道要核对信息是不是人事管理、后勤管理、内部工作流程方面的内容；说“属于过程性信息”，就要核对是不是讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告；说“属于行政执法案卷信息”，就要核对是不是案卷材料。理由写得越具体，后续核对越有抓手；理由写得笼统，申请人可以先把申请信息的内容、形成时间、用途整理清楚，再对照答复理由寻找对应关系。

二、再查“依据”：理由要落在法定事由里

《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条规定：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”（同上版本及出处）

核对这一条，有三个点需要逐项看。

第一，信息类型是否对得上。内部事务信息限定在人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面；过程性信息限定在讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等；案卷信息限定为行政执法案卷信息。申请公开的文件如果是对外作出决定的正式文书、已经归档的处罚决定书、行政许可结果，答复理由写“过程性信息”，就需要进一步核对这份文件是否真的属于讨论记录、过程稿一类。文件名、文号、形成时间、发文对象、是否已经对外送达，这些材料可以帮助判断信息所处的环节。

第二，条文用的是“可以不予公开”。“可以”意味着行政机关有一定的判断空间，并非只要归入上述类型就一律不公开。核对时可以把“该信息属于哪一类”和“行政机关是否选择不公开”分开看，前者是事实归类，后者是裁量结果。裁量是否适当，需要结合申请用途、公开后对行政管理的影响等因素，由行政机关说明，必要时由复议机关或法院审查。

第三，注意“从其规定”的例外。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。如果申请公开的信息同时受其他法律、法规、规章的公开要求约束，答复只援引第十六条而不提该例外，核对时应当把相关规定的名称、条号和适用条件找出来，作为后续沟通或救济的材料。

第十六条覆盖的是内部事务、过程性信息和行政执法案卷这几类事由。实践中不予公开的理由还可能涉及国家秘密、第三方合法权益、不属于本机关负责公开等情形，这些事由对应条例的其他条款，本次资料未逐条展开，核对时以答复书实际援引的条款为准，另行查找对应条文。

三、把理由、依据、救济放进同一张核对表

下面这张表是建议的整理方法，方便把散落的材料放到同一时间线上，不是法定程序步骤，也不改变各方的举证责任。

四、几个容易混淆的地方

（1）“说明理由”与“必须公开”是两个层面。条例第十六条对内部事务信息、过程性信息、案卷信息用的是“可以不予公开”，说明理由解决的是“为什么归入这一类”，公开与否还要看裁量和例外规定。答复写了理由，不代表理由一定成立；理由成立，也不代表信息一定公开。

（2）“不予公开”与其他答复类型要分开。条例第三十六条对已经主动公开、可以公开、不予公开、信息不存在、不属于本机关负责公开、重复申请、特别规定情形分别规定了告知内容。收到答复先确认它属于哪一项，再核对该项要求的内容。把“信息不存在”当成“不予公开”来准备救济，方向会偏。

（3）理由与申请内容要对得上。申请书写“某地块征收补偿方案”，答复写“属于内部人事管理信息”，这种对应关系需要核对。申请内容不明确的，行政机关可能要求补正，补正记录也是核对材料的一部分。

（4）救济期限另行核对。行政复议、行政诉讼都有法定申请期限，具体期限和起算点按相应法律规定核对。等待行政机关补充说明理由的时间，是否影响救济期限，需要结合送达凭证和期限规则判断，不宜想当然。

五、建议准备的材料

以下材料是整理建议，用于把事实固定下来，是否提交、何时提交，根据具体程序需要决定。

• 政府信息公开申请书及提交凭证：核对申请公开的文件名称、文号、内容描述、申请日期，判断答复针对的是哪一项申请。
• 不予公开答复书：核对作出机关、文号、日期、理由原文、援引条款，逐字记录，不自行概括。
• 送达凭证：邮寄签收记录、电子邮件到达记录、网上平台反馈页面，核对答复送达日期。
• 申请信息的背景材料：文件形成时间、发文对象、是否对外送达、是否已经归档，帮助判断信息属于内部管理、过程环节还是已作出的行政决定。
• 与行政机关的沟通记录：补正通知、电话记录、当面递交回执，核对申请范围是否经过调整。
• 拟援引的公开例外规定：法律、法规、规章的名称、条号、施行日期，核对“从其规定”是否适用。

六、需要进一步核实的情形

答复未写理由、理由只有一句话且无法对应信息类型、理由与申请内容明显不对应、答复涉及第三方权益或国家秘密等本次未展开的事由、答复时间与送达记录存在疑问，这些情形下，建议先把答复原文、申请书、送达凭证按时间顺序整理成一页纸的事实摘要，再带着摘要咨询。事实摘要写清“申请了什么、什么时候提交、什么时候收到答复、答复理由原文、援引条款、手上有哪些佐证”，有助于在咨询中快速定位争点。

在上海收到不予公开答复，核对所依据的国家层面规则与本文上述条文相同；地方公开指南、办理流程如有特别规定，以答复机关援引的条款和当地公开文本为准，需要另行核对。本文的核对顺序围绕条例第三十六条第三项和第十六条展开，不涉及地方特别程序。

收到不予公开答复后，先核对理由原文与法定事由的对应关系，再决定救济方向，材料整理围绕答复书、申请书、送达凭证和拟援引的例外规定展开。若需要把答复理由逐项对应到条例条款、梳理后续救济的材料清单，可向北京恒略律师事务所咨询，电话4009003957。