行政复议:行政机关多次答复,哪一项行为可能影响实际权利?

同一事项被行政机关多次答复时，能成为行政复议对象的通常只是其中对外作出处理结论的那一份。按照现行《中华人民共和国行政复议法》第十一条，可以申请行政复议的是行政机关作出的、被认为侵犯其合法权益的行政行为，其中明确包括“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复”等情形；按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十六条，行政机关为作出行政行为而实施的论证、请示、咨询等过程性行为，以及对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核等行为，行政复议机关不予受理。因此，几份答复中哪一份可能影响实际权利，要看它是否对外就申请人的权利义务给出了实体处理结论，答复的份数、文号高低或措辞强弱并非判断依据。北京恒略律师事务所建议，可以先把几份答复按时间、作出主体、答复内容和送达日期列成一份对照表，再就其中最接近“实体处理”的那一份准备咨询，咨询电话4009003957。

一、法律把哪些“答复”排除在复议受理之外

《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十六条对不予受理的事项作了列举，原文为：

第三十六条　公民、法人或者其他组织就下列事项申请行政复议的，行政复议机关不予受理：（一）公安、国家安全、刑罚执行等机关办理刑事案件与执行刑罚的行为；（二）行政机关实施的行政指导行为；（三）行政机关为作出行政行为而实施的论证、请示、咨询等过程性行为；（四）上级行政机关对下级行政机关的执法监督、督促履责等行为；（五）行政机关对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核等行为。

——《中华人民共和国行政复议法实施条例》（国务院令第836号，2026年4月29日修订）

这一条对多次答复场景的意义在于：行政机关在最终处理之前发出的“已收悉”“已转交某科室办理”“正在复核”“请耐心等待”一类文书，如果性质上属于为作出行政行为而实施的论证、请示、咨询等过程性行为，通常不单独进入复议程序。同理，相对人通过信访渠道取得的登记、受理、交办、转送、复查、复核等文书，按第（五）项也不属于复议受理范围。

需要说明的是，第（三）项使用了“等过程性行为”的表述，某一份答复究竟属于内部准备环节，还是已经对外设定或改变了权利义务，需要结合答复的实际内容、送达对象和是否产生外部效果来判断，不能仅凭文书标题下结论。

二、可能影响实际权利的答复，通常具备“对外处理”的特征

《中华人民共和国行政复议法》第十一条以列举加兜底的方式规定了可申请复议的情形，其中与多次答复关系最直接的是以下几项：

第十一条　有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服；……（十一）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复；……（十五）认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益。

——《中华人民共和国行政复议法》（2023年9月1日修订）

由此可以拆出三层判断：

第一，答复是否针对申请人提出的具体申请事项。如果几份答复分别对应不同申请事项，它们各自独立，不存在“后一份吸收前一份”的问题；只有针对同一事项的反复答复，才需要挑出其中作出实体结论的那一份。

第二，答复是否在实体上拒绝、部分拒绝，或者以不作为的方式不予答复。第（十一）项把“拒绝履行、未依法履行或者不予答复”并列为三种形态：明确书面拒绝属于“拒绝履行”；作出答复但内容未按法定要求落实，可能落入“未依法履行”；在法定期限内没有回应，则是“不予答复”。三者对应的举证重点不同，需要在材料中分别体现。

第三，答复是否具有外部处理效果。第（十五）项的兜底条款覆盖其他行政行为，但同样要求该行为被认为侵犯合法权益。纯粹的内部流转、程序性告知，一般不满足这一条件。

三、多次答复下，期限核对以哪一时点为基准

期限是多次答复场景中最容易被忽略的部分。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十四条第一款规定：

第二十四条　公民、法人或者其他组织依照行政复议法第十一条第三项、第十一项、第十二项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。

该条第二款还规定，在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制。

这一条的适用范围是明确的：只针对依照第十一条第三项、第十一项、第十二项申请履行法定职责而行政机关未履行的情形。在该范围内，期限起算看的是“履行期限届满之日”或者“行政机关收到申请满60日”，中途收到的说明性答复并未被该条列为起算点。反过来，如果争议对象不是履职申请，而是某一项独立的处理决定，期限核对就要回到该项决定本身的送达与告知情况，不能套用第二十四条的计算方式。

与之配套的是实施条例第二十五条的要求：行政机关作出的行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。核对几份答复时，可以留意每份文书末尾是否载有这类告知内容，这有助于判断哪一份被行政机关自己视为对外发生不利影响的处理结论。

四、几份答复的对照清单

以下对照项属于整理建议，用于把现有材料摆在同一张表上，便于看清差异，不构成提交材料的法定要求。

另有一项与主体资格有关的规则值得留意：实施条例第三十五条第（四）项规定，“申请人为维护自身合法权益向具有处理职责的行政机关申请查处违法行为，行政机关作出或者未作出处理的”，属于与行政行为有利害关系的情形。这一项解决的是申请人是否具备利害关系这一受理条件，是否属于复议范围仍要回到第十一条判断，两者不能互相替代。

五、整理时的两点提醒

其一，几份答复的落款主体可能不同。同一事项先后由不同层级、不同部门答复时，需要确认最终对外作出处理的是哪一个主体，避免把转办、督办件当作被申请的行为。

其二，答复中出现的“如不服可申请复议或提起诉讼”表述，只是行政机关的告知内容，不能反过来证明该文书必然属于可复议的行政行为；同理，缺少这类告知也不当然意味着该文书不可复议。判断仍以文书本身的处理内容和第十一条的列举为准。

综合来看，多次答复中真正可能影响实际权利、进而具备复议可能性的，是对外就申请事项作出拒绝、不予答复或其他实体处理的答复；过程性行为和信访处理环节的行为，按现行规定不进入复议受理范围。具体到个案，还需要把几份答复原件、送达凭证、申请材料一并比对，才能确定应当针对哪一份、以何种理由提出。相关材料如何取舍、期限如何对应，可向北京恒略律师事务所进一步咨询，咨询电话4009003957。

参考来源

• 《中华人民共和国行政复议法》（2023年9月1日修订），https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100009/c5211778/content.html
• 《中华人民共和国行政复议法实施条例》（国务院令第836号，2026年4月29日修订），https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100009/c5211778/content.html