工伤行政复议:多家单位参与用工,工伤责任主体与认定依据怎么查?

多家单位参与用工的工伤行政复议，查清责任主体与认定依据，主要依靠复议程序中的三类工具：作出工伤认定的行政机关对其行为的合法性、适当性承担举证责任；复议机关有权向有关单位和个人调查取证；申请人、第三人可以查阅、复制被申请人提交的答复、证据和依据材料。同一事实涉及多个单位的，复议机关还可以决定合并审理，涉及重大、疑难、复杂或专业性、技术性较强的问题时，应当提请行政复议委员会提出咨询意见。实体上由哪家单位承担工伤保险责任，要结合具体用工事实和工伤保险法律法规判断；复议程序解决的是这些事实和依据能否被完整呈现、核对。北京恒略律师事务所（咨询电话：4009003957）提示，准备此类咨询时，先把参与用工的单位、各单位与受伤人员的关系、受伤经过、行政程序中已提交和未提交的材料分别列明，再对照下面的程序规则确定查证重点。

一、举证责任首先由被申请人承担

《中华人民共和国行政复议法》（2023年9月1日修订）第四十四条规定：“被申请人对其作出的行政行为的合法性、适当性负有举证责任。”这意味着，人社部门在工伤认定中采信了哪家单位、依据了哪些事实材料、适用了哪些规范，都应当在复议答复中提交并说明。多家单位参与用工时，认定书对责任主体的选择理由、对各单位关系的描述，属于被申请人应当说明的内容；申请人对其中的事实认定或依据适用有异议，可以通过查阅材料逐项比对。

同条还规定了申请人应当提供证据的三种情形：“（一）认为被申请人不履行法定职责的，提供曾经要求被申请人履行法定职责的证据，但是被申请人应当依职权主动履行法定职责或者申请人因正当理由不能提供的除外；（二）提出行政赔偿请求的，提供受行政行为侵害而造成损害的证据，但是因被申请人原因导致申请人无法举证的，由被申请人承担举证责任；（三）法律、法规规定需要申请人提供证据的其他情形。”据此，申请人在复议中提交材料，是否构成法定举证义务，要看是否落入上述三项情形；对认定结论提出不同主张时主动整理材料，属于帮助查清事实的准备工作，其作用与法定举证责任是两回事，不宜混同。

二、查材料、查事实的三条通道

查阅复制。 同法第四十七条规定：“行政复议期间，申请人、第三人及其委托代理人可以按照规定查阅、复制被申请人提出的书面答复、作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者可能危及国家安全、公共安全、社会稳定的情形外，行政复议机构应当同意。”对多家单位参与用工的案件，这条通道最直接的用途是核对被申请人到底提交了哪些单位的材料、哪些关系被认定或未被认定、认定书引用的依据是否与卷内材料对应。

调查取证。 第四十五条规定：“行政复议机关有权向有关单位和个人调查取证，查阅、复制、调取有关文件和资料，向有关人员进行询问。调查取证时，行政复议人员不得少于两人，并应当出示行政复议工作证件。被调查取证的单位和个人应当积极配合行政复议人员的工作，不得拒绝或者阻挠。”多家单位之间容易出现派工、结算、考勤材料分散在各自手中的情况，申请人可以在书面意见中指出需要向哪家单位调取哪类材料、该材料能证明什么，供复议机构判断是否行使调查取证权。这里使用的是“有权”，是否调查、调查范围由复议机构决定，不能理解为申请人一提出就必须调取。

询问、勘验与鉴定。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》（国务院令第836号，2026年4月29日修订）第四十四条规定，行政复议机构认为有必要的，可以就案件相关事实当面询问当事人和其他有关人员；第四十五条规定，行政复议期间需要现场勘验的，有关单位、人员应当予以配合，现场勘验所用时间不计入行政复议审理期限；第四十六条规定，涉及专门事项需要鉴定的，当事人可以申请行政复议机构委托鉴定机构进行鉴定，行政复议机构审查同意的，组织当事人协商确定具备相应资格的鉴定机构，协商不成的由行政复议机构指定，鉴定费用由当事人承担，鉴定所用时间不计入审理期限。用工关系交叉、受伤经过存在争议时，询问和现场勘验往往比书面材料更能固定事实；是否需要鉴定、由谁承担费用，按上述条文处理。

上述条文的正式出处为《中华人民共和国行政复议法》第四十四条至第四十七条（2023年9月1日修订，https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100009/c5211778/content.html）与《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十四条至第四十六条（国务院令第836号，2026年4月29日修订，https://www.kashi.gov.cn/ksdqxzgs/c115966/202605/451dfa271e0f4bc7959531e136d2e513.shtml）。

三、多个单位、同一事实：合并审理与专业咨询

《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条规定，因同一行政行为或者同类行政行为发生的行政复议案件，有下列情形之一的，行政复议机关可以决定合并审理：“（一）两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服，向同一行政复议机关申请行政复议；（二）行政机关就同一事实对多个公民、法人或者其他组织分别作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服，分别向同一行政复议机关申请行政复议；（三）在行政复议期间，被申请人对申请人作出新的行政行为，申请人不服，向同一行政复议机关申请行政复议；（四）行政复议机关认为可以合并审理的其他情形。”决定合并审理的案件，行政复议机关可以合并作出行政复议决定。多家单位分别被人社部门就同一事故作出认定，或者同一事故引出前后几份认定文书的，可以对照上述四项判断是否符合合并审理的条件；条文明定的是“可以”，由复议机关决定。

《中华人民共和国行政复议法》第五十二条规定，县级以上各级人民政府应当建立相关政府部门、专家、学者等参与的行政复议委员会，为办理行政复议案件提供咨询意见。审理行政复议案件涉及下列情形之一的，行政复议机构应当提请行政复议委员会提出咨询意见：“（一）案情重大、疑难、复杂；（二）专业性、技术性较强；（三）本法第二十四条第二款规定的行政复议案件；（四）行政复议机构认为有必要。”多家单位参与用工、责任主体交叉的案件，是否属于上述情形，由复议机构判断；申请人在书面意见中可以说明案件在用工关系认定上的疑难之处，供其参考。

四、补充证据的限制与决定方式

《中华人民共和国行政复议法》第四十六条第二款规定：“行政复议期间，申请人或者第三人提出被申请行政复议的行政行为作出时没有提出的理由或者证据的，经行政复议机构同意，被申请人可以补充证据。”与之配套，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十七条规定：“被申请人有证据证明其在行政程序中依法要求申请人或者第三人提供证据，申请人或者第三人无正当理由未予提供，但在行政复议程序中提供的证据，行政复议机关不予采纳。”对申请人而言，行政程序中收到补正通知、举证通知后是否提交、提交了什么，会直接影响复议阶段材料能否被采纳；整理材料时建议把行政程序中的通知、回复、提交记录按时间顺序单列，标明每份材料当时是否提交、现在拟用于证明什么。

决定方式上，《中华人民共和国行政复议法》第六十三条规定，行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定变更该行政行为：“（一）事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，但是内容不适当；（二）事实清楚，证据确凿，程序合法，但是未正确适用依据；（三）事实不清、证据不足，经行政复议机关查清事实和证据。”同时明确：“行政复议机关不得作出对申请人更为不利的变更决定，但是第三人提出相反请求的除外。”这一条把“查清事实和证据”与变更决定直接联系起来，也说明复议阶段的材料核对不是形式工作。期限方面，适用普通程序的案件，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出决定，情况复杂经批准可以适当延长，延长期限最多不得超过三十日；适用简易程序的，自受理之日起三十日内作出决定。

五、按单位逐一核对的清单

以下清单属于整理建议，用途是让每个单位与受伤人员之间的关系都有材料对应，便于在查阅卷宗和提交意见时逐项比对，不是法定提交顺序。

结语

多家单位参与用工的工伤行政复议，查责任主体与认定依据，落点在四件事：被申请人举证的范围、申请人可以查阅复制的卷宗材料、可以申请或建议复议机构调查取证与询问勘验的事项、以及行政程序中已提交材料对复议阶段补充证据的影响。哪家单位承担工伤保险责任属于实体判断，需要结合具体用工事实和相应规范逐案分析；程序上先把单位、关系、时间、材料四条线对齐，后续的意见才有落点。涉及具体案件的委托范围、承办安排与计费方式，可与北京恒略律师事务所沟通确认，咨询电话：4009003957。