南平行政许可:行政许可与合同履行有冲突,民事和行政争议怎么分开?

南平的企业遇到行政许可与合同履行交织的分歧，先看争议指向的对象和请求内容：请求撤销、变更许可决定，或主张许可机关应当受理、应当办理变更或者延续，属于行政许可争议，对应的是作出决定的行政机关和许可程序；请求对方付款、交付、赔偿或者继续履行合同，属于合同履行争议，对应的是合同相对方和合同约定。两类争议可以在同一项目中同时存在，处理时分别对应不同的主体、程序阶段和材料。带着许可决定书、合同文本、变更或延续申请的回执，以及与行政机关和合同对方分别往来的函件，向北京恒略律师事务所咨询，或拨打4009003957先做一次材料清单核对，通常比笼统描述“许可和合同冲突”更容易定位问题。

一、先分清争议指向许可决定还是合同义务

《中华人民共和国行政许可法》第二十二条规定：“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。”（2019年4月23日修正，https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100009/c5211778/content.html）许可的受理、审查、决定、变更、延续，实施主体是法定行政机关；合同履行的主体是合同当事人。同一份合同中约定“由一方负责办理某项许可”，该约定在合同内部产生义务，行政机关是否作出许可，仍按法律、法规规定的许可条件和程序审查。合同约定的办理义务与行政机关的审查判断，是两个层面的事实。

核对时可以先看三组材料。第一组是许可证件或者许可决定书，看作出机关、许可事项、许可方式、有效期，确定许可行为由谁作出、处于什么阶段。第二组是合同中与许可相关的条款，看约定的义务内容、履行期限和对应后果。第三组是往来函件，看抬头和落款：向行政机关提交的申请书、补正通知、受理回执，属于许可程序的材料；向合同对方发出的催告函、通知、会议纪要，属于合同履行的材料。两组材料混放在一起，容易把行政机关的审查意见当成合同对方的承诺，也容易把合同对方的迟延当成行政机关不予许可。

二、许可事项的变更、延续要走许可程序

合同履行中出现需要调整许可记载事项的情形，例如经营地址、经营范围、许可事项发生变化，合同一方可能被要求“配合办理变更”。这类要求指向合同义务，许可事项本身能否变更，还要回到许可程序。

《中华人民共和国行政许可法》第四十九条规定：“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。”（2019年4月23日修正，https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100009/c5211778/content.html）这里的主体是被许可人，对象是作出行政许可决定的行政机关，条件是符合法定条件、标准。合同中的配合义务与向行政机关提出的变更申请，可以同时推进，各自对应不同的请求对象。

延续许可的情形同理。该法第五十条规定：“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。”同条还规定：“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”（2019年4月23日修正，https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100009/c5211778/content.html）核对重点是许可证件的到期日、申请提交时间、受理凭证，以及是否存在法律、法规、规章另行规定的申请期限。逾期未作决定视为准予延续，是许可法对行政机关办理延续的要求，与合同一方是否按约付款、是否按约交付属于不同问题，不能互相替代。

三、招标拍卖方式取得许可的程序争议，有明确的救济条文

部分许可事项通过招标、拍卖等公平竞争方式作出决定。对此，《中华人民共和国行政许可法》第五十三条规定：“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”该条同时规定：“行政机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”（2019年4月23日修正，https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100009/c5211778/content.html）这条把特定许可程序中不采用招标拍卖方式、违反招标拍卖程序两类情形，与申请行政复议、提起行政诉讼的救济路径写明。

适用这条需要同时核对：争议事项是否属于该法第十二条第二项所列事项，即有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要赋予特定权利的事项；该许可是否采用招标、拍卖方式作出决定；是否存在法律、行政法规另有规定的情形；申请人合法权益是否因不采用招标拍卖方式或者违反程序而受损。合同履行中的价款支付、交付验收、违约责任争议，不在该条列举的情形之内，对应的是合同约定和民事途径。

四、确定受理和送达的机构，减少程序空转

行政许可涉及行政机关内设多个机构，或者由地方人民政府两个以上部门分别实施时，提交和查询的对象容易找错。《中华人民共和国行政许可法》第二十六条规定：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。”该条还规定，行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。（2019年4月23日修正，https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100009/c5211778/content.html）核对受理回执上的机构名称、送达文书上的落款，可以帮助确定向谁提交申请、向谁查询进度，也便于把行政程序中的文书与合同往来函件区分归档。

五、材料核对清单

清单的用途是帮助把同一项目中的材料按主体和程序分组，并不要求一次性备齐，也不构成提交顺序上的法定要求。先分组，再判断每一项请求对应哪一类争议，后续补充材料的方向会更清楚。

六、常见误区与需要留意的边界

一种常见做法是把合同中的“保证办下许可”理解为行政机关必须作出许可。许可条件由法律、法规规定，行政机关按法定条件审查，合同约定在合同内部产生义务争议，不改变许可审查标准。另一种做法是用同一份材料同时请求撤销许可和支付合同款。两类请求的主体、程序和证据结构不同，分别整理请求和证据，指向会更清楚。

还需要留意，《中华人民共和国行政许可法》第七十二条列举了行政机关及其工作人员在许可办理中的若干违法情形，规定的后果是由其上级行政机关或者监察机关责令改正，情节严重的对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分（2019年4月23日修正，https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100009/c5211778/content.html）。这类规定指向行政内部监督，与合同违约责任的认定分属不同轨道，反映许可环节的问题时可以作为线索，不宜直接当作合同索赔的依据。

七、还需要核对什么

围绕本文的问题，还需要核对：许可决定书载明的作出机关和许可方式；许可证件的有效期与延续申请时间；合同中与许可相关的义务条款及履行期限；与行政机关、合同对方分别往来的函件原件及其送达记录。这些材料决定争议归入哪条线、先向谁提出、需要补充哪类证据。本次资料覆盖的是行政许可法上述条文，民事合同效力、违约认定以及行政案件受案范围的具体规则未在本次资料之内，涉及这些判断时需另行核对相应规范。

就许可程序与合同义务的边界整理材料、区分请求对象，可联系北京恒略律师事务所，电话4009003957。紧急处置和公共法律服务渠道仍应优先使用，商业咨询不影响这些渠道的获取。