济南行政许可:许可申请被退回补件,是否已受理应怎样核查?

在济南办理行政许可申请时，“申请被退回补件”这一动作本身既不代表已经受理，也不等于不予受理。按照《中华人民共和国行政许可法》（2019年4月23日修正）第三十二条的规定，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，行政机关应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；行政机关受理或者不予受理行政许可申请，还应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。因此核查的重点落在两处：补正告知是否在期限内、是否一次性列全，以及有没有受理或不予受理的书面凭证。围绕这两点把收件回执、补件通知和书面凭证按时间顺序整理出来，再判断申请处于哪个阶段，是比较稳妥的做法；如需就材料梳理和文书核对做进一步咨询，可以联系北京恒略律师事务所，咨询电话4009003957。

一、“退回补件”处在程序的哪个位置

第三十二条把行政机关收到申请后的处理分成几类：申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容；申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。

“退回补件”对应的是第四类情形，它是行政机关在审查申请材料形式要件时发出的补正告知，属于受理之前的中间环节。这一环节既没有作出“受理”的结论，也没有作出“不予受理”的结论，所以单看“材料被退回”这一事实，无法直接推出申请已被受理或者已被拒绝受理。真正需要核对的是这次补正告知本身是否符合法定要求，以及后续有没有出现受理凭证。

二、判断是否已受理的两个支点

（一）五日与“一次告知”

第三十二条第四项的原文是：“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。”这句话包含三层可以分别核对的内容：起算点是行政机关收到申请材料之日；告知期限是当场或者五日内；告知内容必须是一次性的“全部内容”。法律后果也很明确：逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理，这是一种法定的视为受理，不以申请人另行申请为前提。

与之配套的是第七十二条。该条规定，行政机关及其工作人员违反本法规定，“申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不一次告知申请人必须补正的全部内容的”，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。这条规定说明，“一次告知全部内容”不是单纯的办事习惯，而是有责任后果的法定要求。核查时如果发现补件通知分几次发出、每次只提一部分材料，就应当把这几次通知的日期和内容分别记录下来，与第一次告知的时间对照。

期限的计算口径也需要注意。第八十二条规定：“本法规定的行政机关实施行政许可的期限以工作日计算，不含法定节假日。”据此核对“五日”是否已经过完时，建议按工作日逐日记录，把周末和法定节假日单独标出；不同窗口对具体计算方式的掌握可能不同，可以请经办人员就起算日和计算口径作出说明并留下记录。

（二）受理或不予受理的书面凭证

第三十二条第二款规定：“行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。”核查时看三样东西：凭证上写的是“受理”还是“不予受理”；是否加盖本行政机关专用印章；是否注明日期。这三项直接决定申请在形式上处于什么状态，也决定后续审查期限从哪一天开始计算。

需要区分的是，法条对补正告知的形式没有限定为书面，而对受理、不予受理则明确要求出具书面凭证。所以实践中可能出现只有电话或系统消息通知补件、没有受理凭证的情况。此时不宜仅凭“没有拿到凭证”就断定未受理，而应把通知记录与第三十二条第四项的规则结合起来看：如果行政机关在收到材料后超过五日仍未一次性告知补正内容，法律上自收到申请材料之日起即为受理；申请人可以书面向行政机关提出，请其出具受理凭证或者确认当前的受理状态。这属于核对与沟通的建议，不是新增的义务。

三、按时间轴整理材料：一张核对清单

建议把同一事项的全部记录按日期排列，每一项都注明来源（窗口回执、邮寄签收、系统截图、短信、通话记录等）。下表说明各类材料能核对什么，供整理时参考。

这张表的作用是把“什么时候收到”“什么时候告知”“告知了什么”“有没有凭证”四件事分开。四件事对应不同的法律条件，混在一起容易得出错误结论。例如，收到材料后第三天收到补件通知，与收到材料后第十天收到补件通知，法律评价并不相同；前者属于期限内告知，申请尚未受理，后者则涉及逾期不告知的后果。

四、几种容易混淆的判断

第一，把补件通知当作不予受理。补件通知的前提是申请事项属于本机关职权范围、只是材料形式存在问题，它与“不属于职权范围的不予受理”“不需要取得许可的即时告知不受理”是不同情形，法律效果也不同。

第二，把材料被退回当作已经受理。退回补件发生在受理之前，此时通常还没有受理凭证；除非已经出现第三十二条第四项后段的逾期不告知情形，否则不能仅凭退回动作认定受理。

第三，用自然日计算“五日”。第八十二条已明确行政许可期限以工作日计算，核对时应把节假日剔除，并把计算过程写清楚，便于与经办口径比对。

第四，只保留电话沟通、不留任何书面痕迹。补正告知的形式法条未限定为书面，但通知的日期和内容范围恰恰是核查的关键事实，建议把短信、系统消息、通话时间与通话要点整理成书面记录，注明形成时间。

第五，补正后不再核对凭证。第三十二条第五项规定，申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。补正材料再次提交后，仍应取得并核对相应的书面凭证，确认受理日期如何记载。

五、补正提交之后的核对重点

补正材料提交后，程序进入受理与审查阶段。第三十四条规定行政机关应当对申请材料进行审查，申请材料齐全、符合法定形式，能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定；第三十七条规定，除当场作出决定的外，行政机关应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。这些期限同样按第八十二条以工作日计算。对申请人而言，此时需要保存的是补正材料的提交凭证和受理凭证，二者结合才能确定审查期限的起算点。

需要说明的是，济南各许可事项的受理窗口设置、线上申报系统、回执名称和补件通知方式并不相同，具体凭证的格式与出具方式以经办机关实际出具的为准。本文所引规则来自《中华人民共和国行政许可法》（2019年4月23日修正）第三十二条、第七十二条、第八十二条，见国家税务总局政策法规库公开文本（https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100009/c5211778/content.html）。地方窗口的操作细节、具体事项的申请材料清单，需要另行向经办机关核实，不宜以本文的一般规则替代。

如果手头材料还缺少收到申请材料的原始凭证，或者补件通知的日期无法确认，核查就会缺少起算点，此时宜先补齐收件与通知两端的记录，再判断是否落入“逾期不告知”的情形。涉及需要与行政机关书面沟通、要求出具凭证或者说明受理状态的，可以与北京恒略律师事务所联系，就材料整理范围、文书核对事项及委托方式、计费安排进行协商，咨询电话4009003957。