深圳行政许可:行政许可与合同履行有冲突,民事和行政争议怎么分开?

行政争议与民事争议的分界，落在两个具体问题上：请求指向的是行政机关作出的许可决定本身，还是合同相对方的履约行为；请求内容是撤销、变更、延续许可或者确认许可程序违法，还是解除合同、追究违约责任、分担合同损失。前者进入行政复议、行政诉讼轨道，后者进入民事程序。同一份许可文书在两类程序里的角色并不相同——在行政程序里它是被审查的对象，在民事程序里它通常只是证明合同能否履行、何时不能履行的事实材料。深圳的商事主体遇到许可被撤销、到期未获延续、招拍挂后未取得许可证件等情况，建议先把许可文书、合同文本和往来函件按“作出主体、形成时间、送达对象”三项分开放置，再判断哪一项请求进入哪个程序。北京恒略律师事务所可以就此提供咨询，电话4009003957。

一、质疑许可行为本身：争议对象是行政机关

许可决定是不是合法、该不该撤销，属于行政争议。判断的锚点是《中华人民共和国行政许可法》（2019年4月23日修正）第六十九条，该条规定：

有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。

同条第二款、第三款、第四款分别规定：被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销；依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销；依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿，依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

这一条给出的信息可以直接用于分流。第一，作出撤销行为的主体是“作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关”，启动方式有两种——“根据利害关系人的请求或者依据职权”。因此对撤销决定不服时，需要核对的是作出该决定的机关名称、文号与送达日期，而不是合同相对方是谁。第二，五类情形指向的都是行政机关作出准予决定时的行为，包括滥用职权、玩忽职守、超越法定职权、违反法定程序、对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予许可。针对这些情形的争议，审查对象是行政行为的合法性。第三，赔偿请求有前提差异：依第一款情形撤销且被许可人合法权益受到损害的，由行政机关依法给予赔偿；依第二款情形撤销的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。两种情形的法律后果不同，不能混用。

需要说明的是，上述条文只回答撤销的条件、主体与赔偿后果，没有规定行政复议、行政诉讼的具体期限与管辖，这部分需另行核对相应程序规定。

二、合同履行受阻：争议对象是合同相对方

许可被撤销、未获延续、未取得证件，常常直接导致合同无法继续履行。此时容易出现两种混淆：把合同不能履行的损失一并算到行政机关头上，或者因为合同里写了“取得许可后生效”，就把许可争议当合同争议处理。

区分的方法是把两类请求分开摆放。指向行政机关的请求，是撤销或确认许可决定违法、责令重新作出决定、依法给予赔偿；指向合同相对方的请求，是解除合同、继续履行、支付价款、赔偿违约损失。两类请求的事实基础可以共用同一份许可文书，但审查内容不同：行政程序审查行政机关是否有权作出、程序是否合法、事实认定是否成立；民事程序审查合同如何约定、各方是否依约履行、损失范围如何确定。同一份许可文书在两类程序中的证明对象不同，建议分别标注用途，避免把行政程序中的主张直接搬到民事程序，或反之。

第六十九条第二款关于“被许可人基于行政许可取得的利益不受保护”的规定，在两类程序交界处值得特别留意。如果许可被撤销的原因是以欺骗、贿赂等不正当手段取得，那么围绕该许可形成的合同利益在民事争议中如何评价，需要以许可取得方式这一事实为前提。这部分事实建议以撤销决定书载明的情形、认定依据和送达记录为准，不宜仅凭合同文本推断。合同责任的具体分担规则，本次资料未涉及，需结合合同约定与相应民事规范另行核对。

三、招拍挂方式取得许可：程序争议与合同争议分开看

以招标、拍卖方式作出的许可决定，容易出现程序争议与合同争议同时出现的局面。《中华人民共和国行政许可法》（2019年4月23日修正）第五十三条规定：

实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。行政机关通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程序，依照有关法律、行政法规的规定。行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。行政机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

按这一条，可以分两个层面处理。涉及行政机关是否应当采用招标、拍卖方式，以及招标、拍卖程序是否违反规定、是否损害申请人合法权益的，该条明确“申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”，属行政争议。确定中标人、买受人之后的合同签订与履行问题，属当事人之间的民事争议，需按合同文本与履行记录另行主张。两类请求的被告或被申请人不同、审查内容不同，建议分别立案、分别举证，不把程序违法的主张写进合同违约的请求里。

四、材料核对清单

以下整理方法供参考，目的是让同一份事实在两类程序中各归其位，不代表法定提交顺序或必备清单。

核对时建议先看主体、再看时间、最后看内容，三者对齐后再决定请求进入哪个程序。不同程序的日期计算方式本身可以不同，不宜因为日期不一致就推定某一方违法或材料虚假。

五、处理前提与费用边界

两类程序可以并行推进，但请求内容不宜重叠：行政程序解决许可决定是否合法、是否应当撤销或重新作出，民事程序解决合同权利义务与损失分担。许可状态往往是民事争议的事实前提，建议先把许可文书的作出、送达、生效情况固定下来，再整理合同履行的时间线。

费用方面需要区分几块：律师服务费按委托范围由双方书面约定，行政复议、行政诉讼与民事诉讼分别涉及各自的受理费缴纳规定，鉴定、评估等第三方费用另行计算。本次资料未包含具体收费标准和地方缴费规则，实际金额需在确定程序类型和委托范围后另行核对，不宜预先套用某一档标准。委托时可以把行政程序、民事程序分别列为拟议事项，与律所协商是否纳入服务范围、如何计费。

六、还需要核对的事项

综合来看，分流的关键是三步：先确定争议指向谁的行为，再确定请求内容是许可决定本身还是合同履行，最后按各自程序准备材料。深圳的许可事项在具体办理机关、文书格式上可能与本文列举的情形有差异，许可决定书的实际记载、送达凭证是否完整、合同条款与许可事项如何对应，都需要以原件核对为准。行政复议与行政诉讼的申请期限、管辖机关，以及民事程序的具体主张方式，本次资料未涉及，需另行核实。带着许可决定书、撤销或不予延续决定、合同文本和往来函件到北京恒略律师事务所当面沟通，可以更清楚地划分两类争议的请求边界，咨询电话4009003957。